คำบรรยายพิเศษ

ฯพณฯ มีชัย  ฤชุพันธุ์  ประธานวุฒิสภา

เรื่อง  แนวความคิดและข้อสังเกตในการร่างกฎหมาย

แก่นิติกร เจ้าหน้าที่บริหารของหน่วยราชการ

และรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ

ณ ห้อง น. ๒๑๑ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

วันพฤหัสบดีที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๔๓

 

                        ผมมาบรรยายหลายครั้งแล้ว ครั้งนี้รู้สึกแปลก ๆ เพราะมอง

ไปข้างหน้ามีแต่ผู้อาวุโส ส่วนใหญ่คุ้นหน้าคุ้นตากันทั้งนั้นเลย เคยทำงานมา

ด้วยกัน สิ่งที่จะพูดถึงต่อไปนี้เป็นเรื่องซึ่งเคยรู้กันมาแล้ว เคยเข้าใจกันดีแล้ว

จะเรียกว่าน่าเบื่อหน่ายก็ได้ เป็นเรื่องที่เป็นแง่มุมซึ่งคนธรรมดาไม่ค่อยอยาก

รับรู้เท่าไร เพราะเป็นเรื่องของกฎหมาย แต่ถ้าเราสังกัดในสังคมปัจจุบันนี้ เรา

จะพบว่ากฎหมายมีบทบาทสำคัญมากขึ้นที่เป็นทั้งตัวสร้างและเป็นตัวทำลาย

ถ้ามองในแง่ของนักกฎหมายทั่ว ๆ ไปคำว่า “กฎหมาย” ก็คือกฎ กติกาที่สังคม

ออกมาใช้บังคับแต่มองในแง่ของนักร่างกฎหมาย กฎหมายเป็นเพียงเอกสาร

หรือเครื่องมือชนิดหนึ่งที่จะทำให้กฎ กติกาที่รัฐประสงค์จะวางขึ้นมาบันทึกไว้

ให้เป็นหลักฐาน ในขณะเดียวกันต้องสื่อความหมายของกฎ กติกาเหล่านั้นไป

ยังบุคคลต่าง ๆ หลักสำคัญของนักร่างกฎหมายอยู่ที่จะต้องสามารถนำแนว

ความคิด เบื้องหลัง และวัตถุประสงค์ของการวางกฎ กติกานั้น สื่อไปยังคนอื่น

ได้อย่างถูกต้องตรงกับที่ตนต้องการหรือที่ตนมุ่งประสงค์ไว้ ถามว่านักร่าง

กฎหมายต้องการสื่อไปยังผู้ใดคนที่นักร่างกฎหมายต้องการจะสื่อมีอยู่ ๓ กลุ่ม

                   กลุ่มที่ ๑  คือกลุ่มของคนที่จะต้องถูกกฎหมายนั้นใช้บังคับ

โดยตรง เพราะว่าในความรู้สึกแล้ว กฎหมายจะใช้บังคับกับทุกคนโดยทั่วไปไม่

จำกัด เพราะฉะนั้นเมื่อเราจะออกกฎหมายไปใช้บังคับกับคนเหล่านั้นก็ต้องทำ

ให้คนเหล่านั้นรู้ว่ากฎหมายกำลังบังคับอะไรเขากำลังเข้ามาก้าวก่ายในชีวิต

ประจำวันหรือก้าวก่ายการดำเนินอาชีพของเขาอย่างไรบ้าง ต้องสื่อให้เขาทราบ

ว่าถ้าเราไม่ปฏิบัติเขาจะได้รับผลร้ายอย่างไร ความมุ่งหมายในที่นี้จะต้องทำให้

ชัดเจนมากที่สุดเท่าที่จะมากได้ เพราะคนทั่วไปที่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย

นั้น ส่วนใหญ่จะไม่รู้กฎหมาย แต่ในขณะเดียวกันกฎหมายก็บังคับ จะปฏิเสธ

ว่าไม่รู้กฎหมายไม่ได้ เพราะฉะนั้นหลักของนักร่างกฎหมายต้องพยายามเขียน

อะไรก็ตามที่จะให้คนที่ถูกบังคับนั้นรู้อย่าละเอียดรู้อย่างคนธรรมดาสามัญจะ

 

พึงรู้ได้ ถ้าเราย้อนกลับไปดูกฎหมายต่าง ๆ เราจะพบว่าข้อที่ ๑ นี้ก็ไม่ค่อยจริง

เท่าไร เพราะว่าเวลากฎหมายออกมา คนธรรมดาสามัญเข้าใจยากเหมือนกัน

แต่นั่นไม่ใช่เพราะว่าเขาไม่ได้มุ่งหวังที่จะสื่อให้คนเข้าใจ แต่เพราะกระบวน

การในการเขียนกฎหมายวิธีคิด และข้อจำกัดต่าง ๆ ยังมีอีกมากที่ไม่ได้พูด

กฎหมายไม่ใช่นิยายที่จะอ่านให้สนุกเพลิดเพลิน กฎหมายไม่ยากแต่ต้องการ

ความสนใจในการอ่าน ถ้าผู้ใดเอากฎหมายขึ้นมานั่งอ่านตั้งแต่มาตรา ๑ ถึง

มาตราสุดท้าย แล้วบอกว่าจบแล้ว นั่นแปลว่าเขาไม่รู้เรื่อง เพราะว่าอ่าน

กฎหมายอย่างนั้นจะเหมือนกับการอ่านนิยาย เราจะหวังให้คนร่างเขาสามารถ

สื่อได้เหมือนนิยายเป็นไปไม่ได้ เพราะว่าถ้าสื่อได้เหมือนนิยายก็แปลว่าไม่ใช่

กฎหมาย เพราะจะมีข้อความที่เกิดความสับสนและเกิดการตีความไปได้อย่าง

มากมาย

                   กลุ่มที่ ๒  ที่นักร่างกฎหมายจะต้องสื่อไปถึงก็คือคนที่

เกี่ยวข้องกับการใช้กฎหมาย เพราะคนเหล่านี้จะเป็นสื่อสำคัญที่จะทำให้

กฎหมายมีผลหรือไม่มีผล และมีผลตรงตามความประสงค์ของผู้ร่างกฎหมาย

หรือไม่ คนที่เกี่ยวข้องกับการใช้กฎหมาย ได้แก่กลุ่มวิชาชีพต่าง ๆ เช่น ทนาย

ความ นักบัญชี นักอุตสาหกรรม นักธุรกิจ อยู่ที่ว่ากฎหมายนั้นจะมุ่งไปสู่เป้า

หมายใด พวกนักกฎหมายต่าง ๆ เหล่านั้นจะเป็นสื่อสำคัญที่จะทำให้กฎหมาย

นั้นใช้บังคับได้หรือไม่ได้ บุคคลเหล่านี้จะต้องเข้าใจ และต้องทำให้บุคคลเหล่า

นี้เข้าใจตรงกับที่ผู้ร่างต้องการ ถ้าเมื่อใดที่ทำให้เขาเข้าใจผิด กฎหมายก็ผิด

กฎหมายก็จะไม่เป็นไปตามนั้นและสิ่งที่ผิดถ้าใช้ไปนาน ๆ ความเสียหายที่ทับ

ถมมากขึ้นจะทำให้ไม่สามารถกลับมาสู่ที่เดิมได้แล้วก็จะต้องปล่อยไปเลยตาม

เลย เพราะฉะนั้นในทางปฏิบัติคือ เมื่อไรที่จะออกกฎหมายเกี่ยวกับอาชีพใด ๆ

จะต้องเชิญผู้ประกอบอาชีพนั้น ๆ มาซักถามถึงปัญหา ถึงวิธีการต่าง ๆ เพื่อที่

จะได้ปรึกษาหรือร่วมกัน และเมื่อหารือร่วมกันแล้วจะรู้ว่าการเขียนอย่างไรจึง

จะทำให้คนเหล่านั้นคิดอย่างเดียวกับผู้ร่างคิด คนกลุ่มที่ ๒ เป็นกลุ่มที่สำคัญ

เพราะจะสามารถทำให้กฎหมายบิดเบือนได้

                   กลุ่มที่ ๓  คือกลุ่มของบุคคลซึ่งคอยบังคับการให้เป็นไป

ตามกฎหมาย ส่วนใหญ่เป็นพวกตำรวจ อัยการ ผู้พิพากษา หรือเจ้าหน้าที่

ของรัฐ ไม่ว่าจะอยู่ในราชการหรือหน่วยงานใด ๆ เดี๋ยวนี้เอกชนเองก็กลายเป็น

ผู้มาใช้อำนาจรัฐมากขึ้นทุกที เช่น สมาคมทนายความ สภาวิศวกรวิศวกรรม

สถาน จะเป็นคนที่มาใช้อำนาจรัฐมากขึ้น คนเหล่านี้จะเป็นคนที่บังคับการให้

เป็นไปตามกฎหมาย เพราะถ้ากฎหมายออกมาแล้วไม่ใช้บังคับ กฎหมายก็คือ

เศษกระดาษ ไม่ได้มีความหมายอะไรต่อใครเลย และเป็นเศษกระดาษที่ค่อน

ข้างอันตรายด้วย เพราะเมื่อไม่ปฏิบัติตามแล้วก็จะมีบทลงโทษ การใช้บังคับ

กฎหมายนั้นถ้าผู้ใช้บังคับเข้าใจคนละอย่างจะเกิดปัญหาขึ้นในสังคมมากบ้าง

น้อยบ้าง สุดแต่ว่าปัญหานั้นขยายวงกว้างไปมากเท่าไร ตัวอย่างที่เราเห็นกัน

อยู่ในปัจจุบันก็คือคำว่า “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้

มีอำนาจในการใช้บังคับ เมื่อไม่มีที่ไหนเขียนไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง

หรือกฎหมายรัฐธรรมนูญเขาจะไปหยิบกฎหมายใกล้เคียงมาดู ๆ แล้วเขาก็

วินิจฉัยลงไปว่าหมายความถึงใครก็ตามที่ใช้อำนาจรัฐจะมากน้อยไม่สำคัญ

เมื่อเขาวินิจฉัยอย่างนั้นก็เกิดความโกลาหลขึ้นมาได้ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญก็ดี ผู้ร่าง

 

กฎหมายเลือกตั้งก็ดี จะมาร้องกันอย่างไรถึงแม้จะเป็นสิ่งที่ผมคิด เป็นสิ่งที่ผม

ตั้งใจ ก็ไม่ได้ เพราะถ้อยคำที่เขียนไว้นั้นจะสื่อไปในทางใดก็ได้ และเมื่อคนใช้

กฎหมายตัดสินใจว่าเขาน่าจะสื่อไปในทางนั้นก็กลายเป็นเรื่องที่จะไปโต้เถียง

อะไรเขาไม่ได้ นอกจากจะดำเนินการต่อไปตามกระบวนการที่เขากำหนดไว้ใน

กฎหมาย จะเห็นว่าเมื่อผู้ที่จะต้องคอยบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายเข้าใจ

ไม่ตรงตามที่ผู้ร่างตั้งใจ ผลกระทบจะรุนแรงหรือไม่รุนแรงขึ้นอยู่ว่าเรื่องนั้นเป็น

เรื่องเกี่ยวกับอะไร

คนทั้ง ๓ กลุ่มจะต้องเป็นคนที่ผู้ร่างจะต้องคอยระมัดระวังว่า

เขาจะเข้าใจอย่างที่เราเข้าใจหรือไม่ วิธีที่จะทำให้เขาเข้าใจอย่างที่เราเข้าใจคือ

การเขียนด้วยภาษาที่สามารถบีบบังคับให้เขาเข้าใจตามที่เราต้องการมากกว่า

การเขียนเพื่ออาศัยความสละสลวยเท่านั้นคนที่สามารถจะเป็นนักร่าง

กฎหมายได้จึงต้องมีความระมัดระวัง มีความรอบคอบในการที่จะเสาะแสวง

หาถ้อยคำที่ถูกต้องตรงต่อความหมายที่ตนต้องการ บางทีเมื่อเราร่างเสร็จแล้ว

ถ้าเราเขียนไม่ชัดเจนเราจะรู้สึกเสียใจในภายหลังว่าคนที่ใช้เขาไปแปลเป็น

อะไรต่ออะไรเสียจนเรานึกไม่ถึง จะเห็นว่ารัฐธรรมนูญที่มีอยู่ในปัจจุบันจะเป็น

ปัญหามากถามว่าทำไมถึงเป็นปัญหามากก็เพราะว่ารัฐธรรมนูญเขียนละเอียด

มาก อะไรที่ยิ่งเขียนละเอียดก็ยิ่งเป็นปัญหามาก เพราะจะไปสร้างปัญหาไว้ใน

ทุกประโยคของถ้อยคำที่ใช้ ถามว่าเมื่อเวลาเกิดปัญหาจะแปลความอย่างไร

คนเขาบอกว่าต้องแปลความตามเจตนารมณ์ แล้วเจตนารมณ์ของใคร ในทาง

กฎหมายเวลาเราพูดถึงเจตนารมณ์ เราพูดถึงเจตนารมณ์ของกฎหมาย ถามว่า

รู้ได้อย่างไรว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายเป็นอย่างไร ก็ตอบว่ารู้ได้โดยวิธีอ่าน

กฎหมายนั้นทั้งฉบับว่ามุ่งไปสู่ที่ใด เจตนารมณ์ก็น่าจะเป็นไปในทิศทางนั้น เขา

ไม่ได้มุ่งหมายถึงเจตนารมณ์ของคนร่าง ของคนเขียน เพราะเขาถือว่าภาระ

หน้าที่ของคนร่างและคนเขียนนั้นเสร็จสิ้นตั้งแต่ได้เขียนลงในกระดาษนั้นแล้ว

ถ้าต้องการอย่างไรก็ต้องเขียนลงไปให้ชัดเจน แล้วหลังจากนั้นเขาจะไม่ถามคน

ร่างอีก ถามว่าทำไมจึงไม่ถาม จะไปถามได้อย่างไรเพราะ

                        ๑. คนร่างก็เป็นมนุษย์ปุถุชนลืมได้เหมือนกัน

                        ๒. เมื่อเป็นมนุษย์ปุถุชนอารมณ์ก็เกิดได้ ในขณะหนึ่งอาจจะ

ต้องการอย่างหนึ่งในอีกขณะหนึ่งอาจจะต้องการอีกอย่างหนึ่ง แล้วเราจะไป

ตามอารมณ์นั้นได้อย่างไร

                        ๓. คนร่างนั้นเป็นมนุษย์ธรรมดา เพราะฉะนั้นตายได้ แล้วถ้า

ตายกันหมดแล้วจะไปถามใคร ถ้าต้องถามคนร่างเพราะฉะนั้นโดยหลักเขาจะ

ไม่ถามคนร่าง ข้อเท็จจริงจะเป็นอย่างนั้นจริง ๆยกตัวอย่างง่าย ๆ เมื่อเร็ว ๆ

นี้มีเรื่อง ๒ เรื่องที่เห็นได้ชัด เรื่องแรกตอนที่มีปัญหาว่าสมาชิกวุฒิสภา

ปัจจุบันไปสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้หรือไม่ เราดูตามรัฐธรรม

นูญแล้วก็ว่าได้ เพราะเราวิเคราะห์จากถ้อยคำและเจตนารมณ์ตามตัวหนังสือ

แล้วว่าได้ แต่ก็มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งเขาเป็นคนร่างบอกว่าเจตนา

รมณ์ของเขาไม่ใช่อย่างนั้น เขาไม่ต้องการให้พวกที่เป็นสมาชิกวุฒิสภาอยู่แล้ว

สมัคร เราก็ไปค้นดูพบว่าคนที่พูดนั้นเป็นคนที่ชี้แจงในการพิจารณาร่างรัฐ

ธรรมนูญฉบับนี้ เมื่อมีคนถามว่าเมื่อเขียนอย่างนี้แล้วสมาชิกวุฒิสภาปัจจุบัน

จะไปสมัครได้หรือไม่ คนนั้นก็ตอบว่าได้ ที่เขียนอย่างนี้ต้องการให้สมัครได้

พอเวลาผ่านไปเป็นปีเขาก็ลืมแล้ว เขาก็บอกว่าไม่ได้ตั้งใจอย่างนั้น เพราะ

ฉะนั้นจะเห็นว่าความหลงลืมของคนมีอยู่เป็นปกติ จึงพึ่งพาคนร่างโดยย้อน

กลับไปถามไม่ได้ หรือเมื่อเร็ว ๆ นี้ได้ยินโทรทัศน์ออกข่าวว่าอาจารย์วิสุทธิ์ โพ

ธิแท่น เป็นหนึ่งในสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ เดี๋ยวนี้เป็นคณะกรรมการการ

เลือกตั้งออกมาชี้แจงพยายามอธิบายว่าทำไมถึงวินิจฉัยคำว่า “เจ้าหน้าที่ของ

รัฐ” เขามีศัพท์เหมือนกัน สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญอีกคนหนึ่ง ก่อนที่

อาจารย์ วิสุทธิ์ฯ จะชี้แจง สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญคนนั้นโวยวายว่า เรื่องนี้

ได้พูดกันมาหนักหนาสาหัสแล้วไม่ได้มุ่งหมายอย่างนี้มุ่งหมายแต่เพียงกำนัน

ผู้ใหญ่บ้าน อาจารย์วิสุทธิ์ฯ ก็บอกว่าผมเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ

และผมเชื่อว่าผมได้นั่งประชุมอยู่โดยตลอด และยังได้ไปพลิกรายงานการ

ประชุมด้วย ไม่ปรากฏเลยว่าได้มีการพูดถึงเรื่องเหล่านี้ จะเห็นว่าคนที่นั่งอยู่

ในที่เดียวกันเข้าใจเรื่องอย่างเดียวกันแตกต่างกัน หรือความทรงจำก็ยังแตก

ต่างกัน นี่ก็เป็นตัวอย่างว่าทำไมในทางกฎหมายเขาถึงไม่กลับไปถามผู้ร่าง เคย

มีประเด็นปัญหาเหมือนกันว่ารายงานการประชุมของสภาผู้แทนราษฎรจะสม

ควรนำมาดูได้หรือไม่ เคยมีแนวความคิด ๒ แนว ๆ หนึ่งบอกว่า เมื่อจน

ปัญญาจริง ๆ ควรจะกลับไปดูได้ เพื่อนำมาใช้ประกอบการพิจารณาว่าในขณะ

นั้นเขาพูดกันว่าอย่างไรเขามุ่งหมายว่าอย่างไร แต่อีกแนวคิดหนึ่งแนวคิดของ

อังกฤษ เขาจะไม่ยอมกลับไปดู เขาถือว่าภาระของผู้ร่าง ผู้พิจารณากฎหมายได้

จบสิ้นไปแล้ว เพราะฉะนั้นจะเอาไปใช้เป็นเครื่องมือประกอบการพิจารณาใด

ๆ ไม่ได้เลย เพราะจะทำให้เสียความมุ่งหมายของกฎหมายนั้น เพราะฉะนั้นนี่

ก็เป็นเรื่องที่เป็นทฤษฎีที่เห็นกันคนละแนวทาง แต่ว่าอย่างไรก็ตามในเมื่อผู้

ร่างเป็นคนเขียนเพราะฉะนั้นผู้ร่างต้องการอย่างไรจึงต้องเขียนลงไปเสียให้ชัด

จะไปหวังว่าวันหนึ่งข้างหน้าถ้ามีปัญหาแล้วจะตีความตามที่ตนต้องการคงจะ

ยาก เพราะเวลาตีความจะเป็นคนอีกคนหนึ่งตีความ ไม่ใช่ตัวเขาเป็นคนตี

ความ เรื่องนี้ก็พูดกันค่อนข้างมากเหมือนกันตอนที่ร่าง ก็อยากจะชี้ให้เขาเห็น

ว่าที่เขียนอย่างนั้นจะแปลเป็นอย่างนี้ เขียนอย่างนี้จะแปลอย่างนั้น แล้วบอกว่า

โอ๊ย! คุณคิดมาก ไม่มีใครเขาแปลอย่างนั้นหรอก ก็บอกว่าที่คุณคิดว่าคุณเขียน

ไว้อย่างนั้นแล้วคุณจะแปลว่าอย่างนั้น เวลาแปลคุณไม่ได้เป็นคนแปล คนอื่น

เขาแปล แล้วคนอื่นเขามีหลักในการแปล แล้วหลักนั้นจะเป็นหลักคล้าย ๆ กัน

ทั้งนั้น เพราะฉะนั้นเวลาแปล ๆ ไม่เป็นไปตามที่คุณต้องการ ถ้าตอนนี้

ต้องการอย่างไรก็เขียนเสียให้ชัด ก่อนที่จะร่างกฎหมายมีหลักคิดอย่างไรบ้าง

ในการที่เราจะยกร่างกฎหมายหรือเขียนกฎหมายขึ้นมาสักฉบับหนึ่ง หลักมีอยู่

ว่าก่อนที่เราจะดำเนินการยกร่างเพื่อนำไปใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารงาน

ของรัฐ เราต้องตรวจสอบก่อนที่เราจะดำเนินการยกร่างเพื่อนำไปใช้เป็นเครื่อง

มือในการบริหารงานของรัฐเราต้องตรวจสอบเครื่องมือที่จะใช้ จะได้ออกมา

เหมาะสมคุ้มค่าและดีที่สุดเท่าที่จะพึงดีได้ในขณะนั้น เพราะตัวกฎหมายเอง

เป็นเครื่องมือ เมื่อเวลาที่เราต้องการเครื่องมือเราต้องดูว่าจะจำเป็นจริง ๆ

หรือจะดีจริงหรือเปล่า มีเกณฑ์ในการตรวจสอบว่าการจะยกร่างกฎหมาย

นั้นจะต้องคำนึงถึงอะไร ถ้าทุกคนได้คำนึงถึงสิ่งต่าง ๆ ๙ ประการ ดังต่อไป

นี้ ผมก็เชื่อว่าเราจะมีกฎหมายน้อยลงไปครึ่งหนึ่งแล้วกฎหมายที่มีก็จะดีขึ้น

สิทธิและเสรีภาพของเราก็จะดีขึ้นกว่าเดิม สิ่งที่จะต้องคำนึงถึง คือ

                   ประการที่ ๑  การที่รัฐประสงค์จะทำการสิ่งหนึ่งสิ่งใดจะออก

กฎหมายขึ้นมามีความจำเป็นต้องทำการนั้นจริง ๆ หรือ จริงหรือไม่ถ้ารัฐไม่ทำ

แล้วคนอื่นทำไม่ได้ จริงหรือไม่ถ้ารัฐทำแล้วประโยชน์สูงสุดจะตกอยู่กับประชา

ชน จริงหรือไม่ถ้ารัฐไม่ทำแล้วจะเกิดความเสียหายต่อบ้านเมือง ในอดีตเราจะ

มีหลักว่าอะไรก็ตามที่ไม่มีกฎหมายสร้างไว้ ไม่มีรัฐธรรมนูญสร้างไว้หลักก็จะ

สามารถทำได้ในฐานะเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐ เป็นที่รวมของอำนาจรัฐทั้งปวง แต่ว่า

ในปัจจุบันวิวัฒนาการของแนวคิดเริ่มเปลี่ยนแปลง การบริหารงานที่ดีที่จะทำ

ให้ประเทศชาติดีรัฐต้องไปทำอะไร ๆ ให้น้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้ รัฐเป็นแต่

เพียงผู้กำกับเส้น ผู้ควบคุมดูแลเพราะเราพบแล้วว่าสิ่งที่รัฐทำนั้นไม่เคยมีประ

สิทธิภาพ แล้วอาจจะเสียหายมากกว่าจะได้ประโยชน์ ถึงแม้ว่าบางกรณีจะดู

เสมือนหนึ่งว่าได้กำไร แต่กำไรนั้นก็เรียกได้ว่าไม่คุ้มกับทุนที่ลงไป เพราะ

ฉะนั้นนักร่างกฎหมาย เมื่อเขาให้ร่างกฎหมายเราจะควบคุมกิจการหรือให้

อำนาจทางการเมืองจึงต้องคำนึงว่ารัฐสมควรทำการนั้นจริง ๆ หรือ ถ้าไม่ทำ

แล้วจะเกิดปัญหาอะไรขึ้น ถ้าทำแล้วจะเกิดประโยชน์ดีขึ้นหรือไม่ เมื่อได้คำ

ตอบว่ารัฐสมควรทำจริง ๆ ในเรื่องนี้เราก็จะต้องดูกันต่อไปว่า จะทำกันด้วยวิธี

ใด

                   ประการที่ ๒  เมื่อจำเป็นจะต้องทำ จำเป็นหรือไม่ที่จะต้อง

ออกกฎหมายทำไปโดยไม่ต้องมีกฎหมายได้หรือไม่ ทำไมต้องมีกฎหมายนั้น

ในเมื่อเวลาที่สภาเขาทำก็ไม่เห็นต้องมีกฎหมายอะไรเขาก็ทำกันได้ทั้งนั้น

ตราบเท่าที่รัฐไม่ไปห้าม ไม่ไปยุ่งเกี่ยวกับเขาเมื่อเวลารัฐทำ ทำไมจะต้องมี

กฎหมาย ยกตัวอย่างเช่น รัฐนึกอยากจะปฏิบัติตามเบื้องยุคลบาทในเรื่อง

ทฤษฎีใหม่ เศรษฐกิจพอเพียง แล้วก็ออกกฎหมายขอให้รัฐส่งเสริมทฤษฎีใหม่

แล้วถามว่ารัฐทำโดยไม่มีกฎหมายไม่ได้หรือ ถ้าเราดูกันจริง ๆ เราจะพบว่าไม่

จำเป็นหรอก เมื่ออยากจะส่งเสริมอะไรก็ส่งเสริมไป เราเคยมีกฎหมายที่ไม่

ควรจะมีอีกมากมาย ในสมัยก่อนใครเคยเห็นกฎหมายสวนครัวบ้าง ตอนนั้น

รัฐต้องการให้ทุกคนปลูกผัก เลี้ยงสัตว์ เราก็รู้กันอยู่แล้วกฎหมายนั้นจะต้องมี

สภาพบังคับจึงจะเป็นกฎหมายได้ และเมื่อมีสภาพบังคับแล้วใครไม่ปฏิบัติ

ตามจะต้องได้รับโทษ แทนที่จะสนับสนุนก็เลยกลายเป็นการบังคับ เป็นเรื่องที่

ประชาชนต้องมีหน้าที่ขึ้นมาอย่างเมื่อเร็ว  นี้ มีคนดำริที่จะออกกฎหมายส่ง

เสริมพระพุทธศาสนา คงจะเคยได้ยินกัน เหตุผลคือว่าเพราะศาสนากำลัง

เสื่อมโทรม เพราะฉะนั้นจะต้องมีกฎหมายคุ้มครองและส่งเสริมพระพุทธ

ศาสนา แต่ทันที่ออกกฎหมายทำนองนั้นแล้วหลักการล่ะ คือใครจะถือว่า

เป็นพุทธมามกะ แล้วพุทธมามกะมีหน้าที่อะไร ถ้าเขียนว่าพุทธมามกะมีหน้าที่

ปฏิบัติคือตักบาตรตอนเช้า ถือศีล ๕ ถามว่าสิ่งเหล่านี้เราทำเองโดยไม่ต้อง

บังคับได้หรือไม่ ตอบว่าได้แต่ทันทีที่ออกกฎหมายไม่ใช่เรื่องสมัครใดแล้ว

กลายเป็นเรื่องบังคับ เรื่องศาสนาจะไปออกกฎหมายมาบังคับคนได้อย่างไร

เขาก็เลี่ยงว่าเขาไม่ได้บังคับให้ต้องนับถือศาสนา แต่ว่าเมื่อคุณนับถือศาสนา

คุณต้องทำอย่างนี้ไม่อย่างนั้นคุณแย่ เพราะฉะนั้นผมก็ลาออกจากศาสนา ผมก็

ไม่เป็นพุทธมามกะ ผมนึกอยากจะไม่ใส่บาตรผมก็ไม่ใส่ ไม่มีใครมาบังคับ ผม

อยากจะถือศีลผมก็ถือศีล ผมอยากนั่งวิปัสสนาผมก็นั่ง ใครจะมาบังคับผมไม่

ได้เพราะผมไม่เป็นพุทธมามกะหลังจากที่โวยวายกันไปพักหนึ่งก็เลยเลิกไป

ไม่เช่นนั้นเราก็คงมีกฎหมายคุ้มครองพระพุทธศาสนา ในการดำเนินการกิจ

การต่าง ๆ บางเรื่องก็อาจจำเป็นต้องกฎหมาย แต่บางเรื่องและหลายเรื่องไม่

จำเป็นต้องใช้ แต่เมื่อเราไม่คำนึงถึงสิ่งเหล่านี้เวลาร่างกฎหมายเราจึงพยายาม

ใส่สภาพบังคับลงไปในกฎหมายเสมอ เพื่อให้กฎหมายนั้นมีลักษณะบังคับก็จะ

เกิดสภาพบังคับโดยไม่จำเป็นแล้วก็จะเกิดความเสียหายได้ และบางกรณี

ประชาชนก็จะถูกจำกัดเสรีภาพโดยไม่จำเป็น ยกตัวอย่าง เราเคยมีกฎหมายว่า

ด้วยการส่งเสริมการทำสวนยาง ความจริงการส่งเสริมการทำสวนยาง ไม่จำ

เป็นต้องมีกฎหมาย แต่ก็มี และก็มีมานานแล้ว ที่มีเพราะเขาต้องการวางหลัก

 

เกณฑ์ในการที่จะเอาเงินไปช่วยชาวบ้านให้เปลี่ยนพันธุ์ยางใหม่ จะจ่ายกันเป็น

กี่งวด ในระหว่างที่ยางยังไม่โตจะทำกันอย่างไร จะได้พอจำนำ ถ้าใครไม่อยาก

ถูกใช้บังคับก็ไม่เอาเงินเขา ก็ยังพอมีพอใช้ ใช้อย่างนี้มาประมาณ ๒๐-๓๐ ปี ก็

เลยรีบออกกฎหมายมาใหม่คราวนี้เป็นกฎหมายควบคุมการทำสวนยาง ไม่ส่ง

เสริมแล้ว ถามว่าทำไมถึงต้องควบคุมก็ตอบว่าการที่ชาวบ้านปลูกยางพาราทำ

ได้ไม่ดี ทำให้เสียหายต่อเศรษฐกิจเพราะฉะนั้นต้องทำเอง แล้วบังคับว่าภายใน

เขตนั้นจะปลูกยางพันธุ์อื่นไม่ได้ เว้นแต่พันธุ์ที่ทางรัฐมนตรีกำหนดไว้ ใช้

เฉพาะชาวสวนยาง แต่ถามว่าชาวสวนยางคืออะไร เขาบอกว่าชาวสวนยางคือ

คนที่ปลูกยางเกิน ๑๐ ต้นต่อ ๑ ไร่ กลายเป็นชาวสวนยาง ถ้าบังเอิญผมอยู่

ทางใต้และมีที่ดิน ๑ ไร่ อยากปลูกยางพันธุ์ประหลาด เอาไว้สัก ๑๐ ต้น ๒๐

ต้น ผมก็จะทำไม่ได้ กลายเป็นชาวสวนยาง ซึ่งต้องปลูกพันธุ์ยางตามที่กำหนด

แต่ถ้าเป็นนักเกษตรกรและนักวิชาการต่าง ๆ ผมต้องการหาพันธุ์ยางที่ดีที่สุด

ที่ดีกว่าพันธุ์ยางที่รัฐบาลเขาใช้ ผมจะทำได้โดยวิธีใด ผมก็ปลูกพันธุ์ยางทุก

ชนิดแล้วเอามาผสมกันดูว่าสิ่งไหนจะทำให้ยางมีประสิทธิภาพ ผมก็จะทำอย่าง

นั้น นั่นก็กลายเป็นข้อจำกัดของการวิวัฒนาการทางวิชาการเกิดขึ้น เคยมี

ปัญหาว่าแล้วจะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญก็เลยต้องตีความว่า

ไม่ขัด เพราะว่าเริ่มต้นใช้เราถูกกฎหมายบังคับเสียจนชิน ไม่ค่อยรู้สึกต่อ

การเดือดร้อนที่ถูกกฎหมายใช้บังคับ เพราะฉะนั้นต่อไปเราเลยปลูกยางในที่

ของตัวเองต่อไปไม่ได้ เพราะฉะนั้นถ้าใครมีที่ดินก็ปลูกแค่ ๙ คน อีก ๑ ต้น ก็

ไปปลูกนอกเขต สิ่งเหล่านี้เป็นสิ่งซึ่งนักร่างกฎหมายจะต้องตระหนัก เพื่อว่าจะ

ได้ลดภาระลดความลำบากชาวบ้าน

                   ประการที่ ๓  เมื่อมีความจำเป็นต้องออกกฎหมาย ต้องถาม

ว่าแล้วจำเป็นหรือไม่ที่ต้องออกเป็นกฎหมายระดับชาติ จะออกเป็นกฎหมาย

ท้องถิ่นได้หรือไม่ เพื่อที่ว่ากิจกรรมที่จะทำนั้นถ้าจำกัดอยู่แต่เฉพาะในท้องถิ่น

กฎหมายท้องถิ่นก็จะได้จำกัดเฉพาะคนที่เกี่ยวข้องจะได้ไม่บังคับไปถึงคน ๒

คน คือคนที่เขาไม่รู้เรื่องด้วย ตรงนี้ก็เป็นส่วนสำคัญ บางทีกฎหมายหรือ

อำนาจที่ต้องการไม่ได้มากมายถึงขนาดที่ต้องออกเป็นกฎหมายระดับชาติ

หรือกฎหมายหลัก น่าจะออกเป็นอนุบัญญัติซึ่งทำได้ง่ายกว่า สามารถปรับปรุง

ได้ง่ายขึ้น ไม่ไปเพิ่มภาระให้กับใคร หรือออกเป็นกฎหมายท้องถิ่นเพื่อจำกัด

ขอบเขตของการใช้กฎหมายนั้นเมื่อใดก็ตามที่เราออกกฎหมายใช้ระดับชาติ

กฎหมายนั้นจะใช้บังคับทั่วประเทศ และเมื่อใช้บังคับทั่วประเทศแล้วพื้นที่ใด

ๆ ก็ตามที่ไม่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมที่เราจะทำกันอยู่ เขาก็จะไม่รับรู้ไม่สนใจ

แล้วก็สร้างนิสัยความไม่สนใจให้เกิดขึ้นกับทุกคน ผลเสียในระยะยาวในที่สุด

คนก็จะไม่ปฏิบัติตามกฎหมายกันจนชิน ข้อสำคัญหลายประการที่ทำให้

กฎหมายระดับชาติส่งผลกระทบต่อการดำเนินชีวิตของคนเพราะเวลาที่เรา

ออกกฎหมายใด ๆ ก็ตามไม่ได้มุ่งไปที่กิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่ง แต่จะมี
กิจกรรมต่อเนื่อง ยกตัวอย่าง เช่น ถ้าเราออกกฎหมายว่าด้วยการทำรถไฟ

ใต้ดินซึ่งจะไม่เกี่ยวข้องเฉพาะตัวรางรถไฟ แต่จะเกี่ยวข้องตรงอำนาจที่จะเข้า

ไปในพื้นที่ สิทธิของบุคคลที่จะถูกจำกัดต่าง ๆ นานามากมาย และเมื่อเรื่องไม่

ควรจะเข้าไปถึงพื้นที่ที่เขาไม่เกี่ยวข้อง เมื่อเราไปออกกฎหมายระดับชาติก็เลย

จะถูกบังคับไปตาม ๆ กัน แล้วในที่สุดก็จะเดือดร้อนจนกระทั่งยากจะหาทาง

แก้ไขได้

                   ประการที่ ๔  เมื่อจำเป็นต้องออกกฎหมาย แล้วต้องออกใน

ทันทีหรือไม่ จะรอจังหวะเมื่อจำเป็นจริง ๆ แล้วค่อยออกได้หรือไม่ หรือสม

ควรจะออกไว้ล่วงหน้าให้ชาวบ้านเขารู้กฎหมายบางเรื่องก็จำเป็นต้องบอกไว้

ล่วงหน้าเพื่อให้ชาวบ้านเขารู้ สื่อสารได้ถูก กฎหมายบางเรื่องที่จำกัดสิทธิโดย

ฉับพลัน และถ้าไม่จำเป็นต้องใช้อย่างนั้นต้องพยายามคงไว้ ต้องใช้ได้เพราะ

๓ ป. ของกรมบัญชีกลางคือ ประหยัด ประท้วง และประวิง คือถ้าประท้วงไม่

ได้ก็จะประวิงถ่วงเอาไว้ ถึงเวลาเลิกใช้ก็ลืมไปเลย ในทางร่างกฎหมายก็

เหมือนกันถ้าหากว่ายังไม่จำเป็นที่ต้องออกทันทีทันใดก็รอไปก่อนเพื่อสิทธิ

และเสรีภาพของบุคคลจะได้ไม่ถูกจำกัด ถามว่ากฎหมายที่จะออกมาสมควร

ควบคุมพื้นที่หรือท้องที่มากน้อยแค่ไหน สมควรหรือไม่ว่าจะออกมาเพื่อ

ครอบคลุมทั่วประเทศในทันทีทันใด แล้วก็จะได้สอดคล้องกันโดยทั่วหน้า

หรืออย่าเพิ่งให้ขยายวงออกไปตามความจำเป็น สิ่งสำคัญที่สุดคือต้องดูว่าจะ

พร้อมมากน้อยแค่ไหนต่อการที่ต้องใช้ทั้งประเทศ ยกตัวอย่างง่าย ๆ วันดีคืน

ดีเกิดเสียดายชีวิตมนุษย์ก็ออกกฎหมายใส่หมวกกันน็อกขึ้นมา แล้วก็บอกว่า

ต่อไปนี้ใครนั่งมอเตอร์ไซด์ต้องใส่หมวกกันน็อก พอออกมาเสร็จแล้วก็พบว่า

ชาวบ้านแถวท้องนาจะไปเอาหมวกกันน็อกที่ไหน ค่ามอเตอร์ไซด์ก็ยังผ่อนส่ง

ไม่หมดก็มานั่งคิดได้ว่ายังไม่จำเป็นหรอก เขาก็ไม่ได้ขับเร็ว ก็หลีกเลี่ยงด้วยวิธี

เอาแค่ในเขตกรุงเทพมหานคร แล้วถ้าคนอยู่จังหวัดนนทบุรีจะเข้า

กรุงเทพมหานครจะทำอย่างไร ปัญหามากไป ก็ให้ไปคิดกันอย่างรอบคอบ ใน

ที่สุดจึงทำให้การใช้บังคับกฎหมายเลื่อนออกไป และทำให้การบังคับกลายเป็น

ช่วง ๆ สุดแต่ว่าจะนึกสนุกกันขึ้นมาเมื่อไรก็บังคับกัน เราต้องตระหนัก

อย่างหนึ่งว่ากฎหมายซึ่งมีสภาพบังคับไม่สามารถบังคับในลักษณะฝืนธรรม

ชาติได้มาก อะไรก็ตามที่ฝืนธรรมชาติมากนัก ก็แปลว่าจะถูกตัดพ้อและไม่

ปฏิบัติตาม เวลาที่จะออกกฎหมายจริง ๆ ต้องนึกถึงความพร้อมของคน

ความพร้อมของวัฒนธรรมและวิถีชีวิตของบุคคลด้วย

                   ประการที่ ๕  กฎหมายที่จะออกมานั้นจะต้องครอบคลุมมาก

น้อยเพียงใดกฎหมายที่จะออกมานั้นจะต้องครอบคลุมหมดในคนทุกคน ทุก

ตารางนิ้วของประเทศ หรือเฉพาะคนบางกลุ่มที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้น ถ้าไม่จำ

เป็นต้องออกครอบคลุมทุกตารางนิ้วของประเทศ เราก็ทิ้งเอาไว้เพื่อว่าจะได้ไม่

ไปจำกัดเสรีภาพของคนที่ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องด้วย

                   ประการที่ ๖  กฎหมายนั้นจำเป็นจะต้องออกเป็นการถาวร

หรือไม่ หรือสมควรจะออกเพียงชั่วคราว และเมื่อเสร็จภารกิจนั้นแล้วก็เป็นอัน

ยกเลิกกันไป จะได้ไม่คาราคาซัง เรายังมีกฎหมายที่ถูกทิ้งเอาไว้เยอะ เพราะว่า

เราไม่จำกัดเวลา นึกอยากออกกฎหมายอะไรก็ออกใช้บังคับตั้งแต่วันประกาศ

ในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป แต่ไม่รู้ว่าสิ้นสุดที่ไหน ตัวอย่างที่เห็นชัด ๆ คือ

กฎหมายที่ออกเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๖๔ กฎหมายกำจัดผักตบชวา ซึ่งกำหนดไว้ว่า

ผักตบชวาลอยมาหน้าบ้านเจ้าของบ้านมีหน้าที่เอาไม้เขี่ยขึ้นมาตากแดดไว้ ๒

วัน เอาน้ำมันราดแล้วจุดไฟเผาถ้าไม่ทำจะถูกปรับ ๑๐ บาท กฎหมายนี้ก็ยังอยู่

ผักตบชวาก็ยังเต็มคลองทุกคน ก็พร้อมใจกันว่าลืมมันเสียเถอะอย่าไปปฏิบัติ

ตามเลย เมื่อไปถามเจ้าหน้าที่ตำรวจกับฝ่ายปกครองว่ากฎหมายไม่ได้ใช้บังคับ

แล้วทำไมคุณเรียกเขามาปรับ ๑๐ บาท สมัยก่อน ๑๐ บาทเยอะ เพราะสมัย

นั้นเงินเดือนข้าราชการเดือนละ ๓ บาท ๑๐ บาท ๓ เท่าของเงินเดือน ถามเขา

ว่าเอากฎหมายนี้ไว้ทำไม เขาบอกว่าเอาไว้สำหรับเวลาผักตบชวามาก ๆ ไม่มี

งบประมาณจะได้เกณฑ์คนมาช่วยกันเอาขึ้นมาตากแดดเผาเสีย ตกลง

กฎหมายที่ออกมาใช้คนละวัตถุประสงค์ของตัวกฎหมายเพราะไม่มีระยะเวลา

แล้วเรื่องที่ใครจะไปยกเลิกก็คงจะยาก แล้วทุกคนก็จะบอกว่ามีงานอื่น

ที่ต้องทำอีกเยอะแยะ เรื่องนี้ก็ทิ้งไว้ก่อน ก็ทิ้งกันมาเรื่อย ไป ๆ มา ๆ ต่อไป

กฎหมายผักตบชวาจะมีอายุยืนยาวที่สุด

                   ประการที่ ๗  รัฐมีความพร้อมที่จะบังคับการให้เป็นไปตาม

กฎหมายที่ออกหรือไม่ เรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญและเป็นเรื่องที่หนักหนาสาหัสที่

สุดของประเทศไทย เป็นผลทำให้การใช้บังคับและการปฏิบัติตามย่อหย่อนจน

บ้านเราเสื่อมโทรม ในที่สุดก็จะกลายเป็นพาราสาวัตถีมากขึ้นทุกที ถามว่า

ทำไมถึงเป็นอย่างนั้น คำตอบก็คือว่าเรามักจะหยิบยกกฎหมายที่ต่างชาติ

เขามีอยู่ ที่เขาวิวัฒนาการมาเป็นแบบ ทั้ง ๆ ที่เรายังไม่พร้อม ถ้าเราพร้อมจะ

มีกฎหมายอย่างนั้น จะพร้อมในเวลาใด แต่ว่าเราออกกฎหมายมาใช้ความ

พร้อมจะมีนิดเดียว ผลก็คือว่าคนก็ปฏิบัติตามไม่ได้ เพราะลืม อีกอย่างกำลัง

คนเราไม่มี กำลังเงินเราไม่มี ความเข้าใจหรือการรับรู้ถึงอันตรายที่กฎหมาย

นั้นประสงค์จะป้องกันยังไม่มี เมื่อไม่มีคนก็ไม่เกิดความรู้สึกว่าสิ่งที่ทำนั้นผิด

ลักษณะกฎหมายที่ออกมาจะเป็นลักษณะกฎหมาย MALA PROHIBITA คือ

เป็นความแพ่งที่ไม่ใช่ MALA INSE คำว่า MALA INSE นี่หมายถึงความผิด

โดยธรรมชาติ เช่น ฆ่าคนตายลักทรัพย์คนอื่น อย่างนี้ทุกคนรู้ แต่กฎหมายบาง

อย่างถ้าไม่มีกฎหมายปกติก็จะไม่มีความรู้สึกตรงนี้ ยกตัวอย่างเช่น เราปล่อย

น้ำลงในคลอง ถามว่าคุณเกิดความรู้สึกอย่างไร ไม่มีเลยเพราะว่าเราไม่รู้ด้วย

ซ้ำไปว่าน้ำที่เราปล่อยลงไปมันเสีย ต่อเมื่อเกิดเรื่องขึ้นมาก็เกิดความรู้สึก

ตะขิดตะขวงใจ แต่กฎหมายที่ห้ามสิ่งเหล่านี้มีมานานแล้ว มีกฎหมายสิ่งแวด

ล้อม และมีกฎหมายอื่นอีกมากมายเยอะแยะ แต่ว่าคนเราตามไม่ทัน การ

ศึกษาไม่ได้ให้ความรู้ไว้ล่วงหน้า แต่ความรู้สึกที่มีต่อสิ่งที่ห้ามจึงค่อนข้างว่าง

เปล่า การกระทำที่ฝ่าฝืนกฎหมายจะไม่รู้สึกอะไรเลยว่าเป็นความผิด เพราะ

ฉะนั้นคนที่เลยติดนิสัยว่ากฎหมายที่ออกมานั้นไม่ต้องปฏิบัติตามก็ได้ เพราะ

อย่าว่าแต่เราซึ่งเป็นผู้ที่ต้องปฏิบัติ ตำรวจซึ่งจะต้องเป็นผู้คอยติดตามตรวจ

สอบก็ยังไม่รู้เลยว่ากฎหมายนั้นเป็นอย่างไร และจะใช้กำลังคนเท่าไร จะใช้เงิน

เท่าไร ความรู้สึกต่าง ๆ นี้ปลูกฝังกลายเป็นวัฒนธรรมอย่างหนึ่งของไทยที่ว่า

ใครไม่ปฏิบัติตามกฎหมายกลายเป็นผู้โก้เก๋เราคงเคยได้ยินนะว่าเวลาที่ถูก

ตำรวจออกหมายจับ ความจริงเขาก็ปรับ ๒๐๐ บาท แต่สิ่งแรกที่เราจะคิดคือ

ว่าเพื่อนเราอยู่โรงพักไหน ใครรู้จักเพื่อนเราคนนั้นบ้าง จะได้พาไปเลี้ยงข้าวสัก

มื้อ เสียเงินสัก ๒,๐๐๐–๓,๐๐๐ บาท เราไม่ได้รู้สึกอะไรเลย นั้นคือวัฒนธรรม

แห่งความคิดซึ่งลามไปถึงกฎหมายแล้ว เมื่อทุกคนประพฤติปฏิบัติอย่างเดียว

กัน ก็จะกลายเป็นพาราสาวัตถีเพราะทุกคนจะต้องหาอิทธิพลในทางใดทาง

หนึ่งเพื่อไว้คุ้มครองตน หรือเพื่อแสดงอิทธิพลแสดงความยิ่งใหญ่ ทำไมคนซึ่ง

ไม่ดีเลยจะต้องจับคนไปเรียกค่าไถ่ หรือว่าทวงหนี้แล้วอุ้มหายไปเฉย ๆ จึง

กลายเป็นผู้ยิ่งใหญ่ในบ้านเมืองได้ จะเพราะด้วยวิวัฒนาการของความคิดอย่าง

นี้จึงทำให้สามารถไปไกลได้จนกระทั่งมีคนตั้งกฎเกณฑ์สมัยก่อนเข้าเรียกว่า

impute killer เป็นคำโบราณ เหตุครั้งนี้ก็เพราะว่าเวลาเราออกกฎหมายเราไม่

ได้เตรียมความพร้อม กฎหมายหลายชนิดที่มีลองไปเปิดดูเถอะเมื่อออกมา

แล้วความพร้อมมีเพียงแค่ตั้งกองขึ้น ๑ กอง หรือตั้งกรมขึ้น ๑ กรม แล้วก็มี

เจ้าหน้าที่ซึ่งยุคนี้พยายามให้มีน้อยที่สุดเท่าที่จะน้อยได้ แล้วก็นั่งรอดูว่าเมื่อ

โรงงานจะวิ่งเข้ามาชน เพราะหมดปัญญาที่ออกกฎหมายมาบังคับได้ จะไป

อาศัยตำรวจ ๆ จะไปทำอย่างไรได้ เพียงจบ ม. ๓ แล้วเรียนทฤษฎี ๖ เดือน

พอจบเขาก็ให้กฎหมายมา ๓ เข่ง เงินเดือน ๓,๐๐๐ บาท ปืน ๑ กระบอก ปืน

นั้นก็อาจต้องซื้อเองด้วยซ้ำไป เรามีคนอย่างนั้นแล้วดูแลคน ๆ นั้น กับ

กฎหมาย ๓ เข่ง ถามว่าเราจะหวังว่าเขาจะไปบังคับคนให้ปฏิบัติตามกฎหมาย

ได้อย่างไร ในเมื่อตัวเขาเองก็ยังไม่รู้เลยว่ากฎหมายมีอะไรบ้าง เวลาเกิดอะไร

ขึ้นก็ไปอ่านกฎหมาย ๓ เข่งนั้น เพราะฉะนั้นความจำเป็นที่ผู้ร่างกฎหมายจะ

ต้องตรวจสอบเบื้องต้นอย่างน้อยที่สุดคงทำไม่ได้ ๑๐๐% แต่ต้องตรวจสอบ

 

บอกให้ผู้มีอำนาจรับรู้ว่ากฎหมายชนิดนี้จะต้องใช้คนเท่าไร ใช้เงินเท่าไร ใช้

องคาพยพอะไรบ้างให้เขารับรู้เสียก่อน เขาจะได้ตั้งคำถามได้ว่าเขาควรจะออก

กฎหมายเดี๋ยวนี้ หรือควรจะรอไปก่อน หรือควรออกมาแต่เพียง

ครึ่งเดียวเท่าที่พอจะทำได้ คนจะได้ไม่ติดนิสัยในทางละเมิดกฎหมาย

                   ประการที่ ๘  การออกกฎหมายมาใช้บังคับมีต้นทุนอะไร

บ้าง เมื่อจะออกกฎหมายมานั้นต้นทุนเป็นอย่างไรต้นทุนในที่นี้ไม่ได้หมาย

ความว่าต้นทุนทางเศรษฐกิจอย่างเดียวแต่หมายความรวมถึงต้นทุนแห่งสิทธิ

และเสรีภาพของประชาชนที่จะต้องเสียไป ระบบราชการไทยไม่เคยมีต้นทุน

พวกเราเคยคิดไหมว่าที่เราทำงานอยู่ทุกวันนี้ต้นทุนอยู่ที่ไหนราคาเท่าไร

งานที่ทำคุ้มกับต้นทุนไหม ไม่เคยมีใครคิด ใบลาฉบับหนึ่งที่เสมียนจะลาไป

เกาะฮ่องกง ต้องเดินทางไปถึงอธิบดี ถ้าจะไปสาธารณรัฐประชาชนจีนต้องไป

ถึงรัฐมนตรี เดี๋ยวนี้เลิกหรือยังไม่รู้ในที่สุดคนนั้นก็ไป ได้รับอนุญาต แต่ไปดู

ท้ายใบลาเซ็นผ่านกันกี่คนกว่าจะไปถึงคนอนุญาตแล้วคนทุกคนจะต้องจดเอา

ไว้ ว่าวันนี้เราได้เซ็นผ่านไปกี่ฉบับ ถามว่าจดไว้ทำไม ก็เอาไว้เวลาไปปรับซี จะ

ได้บอก ก.พ. ว่าผลงานมีเท่านี้ ๆ ใบลาใบเดียวมีคน ๘ คน มีผลงานต่อในลา

นั้นเสียกำแล้วยังซ้ำเสียกอบ คนที่จะลาก็ไปแล้ว งานก็ไม่ต้องทำ แต่คน ๘ คน

ที่อยู่ที่นี่ยังต้องคอยเซ็นผ่าน ๆ เพราะไม่คิดต้นทุน กฎหมายมีต้นทุนของมัน

ต้นทุนที่ว่าก็คือต้นทุนในการดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายซึ่งมากมาย

มหาศาล ถ้ายิ่งเป็นกฎหมายในระดับประเทศ ก็จะต้องมีหน่วยงาน ค่าใช้จ่าย

ของคน ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน การจับกุมคุมขัง เหล่านี้เป็นต้นทุนทั้งสิ้น

ต้นทุนทางด้านสิทธิ และเสรีภาพก็เป็นต้นทุนอันมหาศาล พวกเราจะสนใจ

เรื่องสิทธิเสรีภาพก็เมื่อเขาชุมนุมกันเมื่อได้มาแล้วเราก็ลืมกันไปว่าเรามีอะไร

เราไม่ค่อยรู้สึกเดือดร้อนอะไร เพราะเราก็ไม่ค่อยปฏิบัติตามกฎหมายอยู่แล้ว

ยกตัวอย่างต้นทุนมหาศาลอย่างไรวันหนึ่งกระทรวงพาณิชย์ อยากรู้ว่าชาวบ้าน

เขาทำการค้ากี่ราย ก็ออกกฎหมายมาฉบับหนึ่งว่าต่อไปนี้ใครจะทำการค้าให้มา

จดทะเบียนพาณิชย์ ต่อมากรมสรรพากรอยากรู้ว่าทำการค้าที่ไหนบ้างจะได้

ตามไปเก็บภาษีได้ถูก ก็ออกกฎหมายมาฉบับหนึ่งบอกทุกคนที่ทำการค้าให้

ไปจดทะเบียนการค้า ยังมีหน่วยงานอีกหลายหน่วยที่อยากรู้อะไร ก็ออก

กฎหมายมาใช้บังคับถามว่าหน่วยงานเหล่านั้นเก็บหน่วยงานเดียวแล้วกระจาย

กันไป ต้นทุนจะถูกกว่ากันไหม ก็ตอบว่าถูกกว่ากันมากมายมหาศาลเลย ยุบ

กรมได้กรมหนึ่ง กรมหนึ่ง ๆ เป็น ๑๐๐ ล้านบาท ๑,๐๐๐ล้านบาท แต่เราไม่

ทำ เพราะอาณาจักของเรา ต้นทุนเหล่านี้เป็นต้นทุนซึ่งก่อให้เกิดปัญหา เพราะ

จะเป็นตัวอุปสรรคในการพัฒนา ทำให้เกิดภาระหน้าที่ต่อผู้คนโดยไม่จำเป็น

ยังไม่นึกถึงค่าใช้จ่ายของคนแต่ละคนที่จะต้องไปจดทะเบียนไปแจ้งข้อมูลต่าง

ๆ เหล่านั้น

                   ประการที่ ๙  นักร่างกฎหมายจะต้องคำนึงว่าการออก

กฎหมายนั้น รัฐธรรมนูญอนุญาตให้ออกได้มากน้อยเพียงไร ตรงนี้สำคัญ รัฐ

ธรรมนูญยิ่งเขียนละเอียดยิ่งต้องเปิดมากเท่านั้น เพราะว่าจะกระจัดกระจาย

เต็มไปหมด บางมาตราจะทับอีกมาตราหนึ่ง จนไม่รู้ว่าเป็นอย่างไร ในรัฐธรรม

นูญมีข้อจำกัดอะไรบ้างที่ทำให้ออกกฎหมายไม่ได้ก็คือ ข้อที่รับรองว่าด้วย

เรื่องสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้ สิทธิและเสรี

ภาพที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองนั้นแบ่งออกเป็น ๒ ลักษณะ คือ

๑.     สิทธิและเสรีภาพเด็ดขาดที่ใครไปแตะต้องไม่ได้จะออก

กฎหมายให้เป็นอย่างอื่นไม่ได้เลย อย่างนั้นถ้าเราถูกสั่งให้ร่างกฎหมายในเรื่อง

นั้นเราต้องบอกให้เขารู้ว่าทำไม่ได้ สิทธิและเสรีภาพเด็ดขาดตามรัฐธรรมนูญ

คือ ความเสมอกันตามกฎหมาย บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมายและได้รับ

ความคุ้มครองตามกฎหมายเท่าเทียมกัน ชายและหญิงมีสิทธิเท่าเทียมกัน

พวกนี้ออกกฎหมายไปจำกัดอะไรไม่ได้เลย วันหนึ่งข้างหน้าอาจจะมีคนร้องว่า

ที่แยกห้องน้ำนั้นผิด ที่สหรัฐอเมริการ้องแล้ว แต่ของเราฉลาดหน่อย เรามี

วรรคท้าย มาตรา ๓๐ ซึ่งการทำให้ไม่ทัดเทียมกันเพื่อคุ้มครองป้องกัน อำนวย

ความสะดวกคนพิการอะไรอย่างนี้ ไม่ถือว่าเป็นการทำผิด แต่ว่าตัวรัฐธรรม

นูญเองเวลาเขียนก็ยากแก่การเข้าใจ อย่างในมาตรา ๓๐ ซึ่งเป็นบทสำคัญ

มาตรา ๓๐ วรรคสาม “การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคลเพราะเหตุ

แห่งความแตกต่างในเรื่องถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุสภาพทางกาย

หรือสุขภาพสถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทาง

ศาสนาการศึกษาอบรม หรือความคิดเห็นทางการเมืองอันไม่ขัดต่อบทบัญญัติ

แห่งรัฐธรรมนูญจะกระทำมิได้” ก็แปลว่า ถ้าเราออกกฎหมายให้บังคับใช้กับ

บุคคลที่แตกต่างกันในเรื่องถิ่นกำเนิดในเรื่องภาษา ในเรื่องเพศจะกระทำมิได้

ถ้าอ่านตามนี้ ก็จะแปลว่าอย่างนั้น เวลาออกกฎหมายข้าราชการพลเรือน ออก

กฎ ก.พ. เวลาจะเข้ารับราชการต้องสอบภาษาไทย ถามว่าเป็นการเลือกปฏิบัติ

เพราะเหตุแห่งความแตกต่างด้านภาษาหรือไม่ หรืออายุ ๑๘ ปี จึงจะรับราช

การได้เลือกปฏิบัติเพราะความแตกต่างเรื่องของอายุหรือไม่ เหล่านี้จะเป็น

ปัญหาต่อไปในอนาคตแต่วันนี้ไม่เป็นปัญหา แต่วันหนึ่งอาจมีคนหัวหมอขึ้น

มา บอกว่าผมจบปริญญาตรีตั้งแต่อายุ๑๖ ปี ทำไมผมรับราชการไม่ได้ ทำไม

ต้องอายุ ๑๘ ปีถึงจะรับราชการได้ บังเอิญตอนสมัยผมเด็ก ๆ รัฐธรรมนูญยัง

ไม่มีอย่างนี้ ถ้ามีผมจะเป็นคนแรกที่จะไปใช้เพราะว่ามีการนับอายุของผมผิด

ผมคิดว่าผมอายุ ๑๘ ปี เขาบอกไม่ใช่อายุแค่ ๑๖ ปีกว่า ๆ แล้วผมทำงานไป

 

ตั้ง ๖ เดือนแล้ว เขาก็เอาผมออกเพราะผมอายุไม่ถึง ๑๘ ปี ก็บังเอิญรัฐธรรม

นูญยังไม่มี ถ้ามีคงได้สู้กันตั้งแต่ตอนนั้น สิทธิและเสรีภาพในลักษณะที่เด็ด

ขาดอย่างนี้ จะออกกฎหมายมาจำกัดหรือผิดแผกไปไม่ได้เลย สิทธิอีกอย่าง

หนึ่งคือสิทธิและเสรีภาพในเคหสถาน จะออกกฎหมายจำกัดเสรีภาพใน

เคหสถานของเราไม่ได้ เราอยู่ในบ้านของเราจะทำอะไรก็เป็นเรื่องของเรา

ตราบเท่าที่ไม่ไปรบกวนบุคคลอื่น เราจะแก้ผ้าเดินในบ้านก็เป็นเรื่องของเรา

ถึงแม้จะมีคนบอกว่าจะอุจาด อนาจาร ก็เป็นเรื่องของเรา ก็คุณต่างหากล่ะที่มา

แอบดูแล้วใครกันที่อุจาด อนาจารฉะนั้นในบ้านของเรานั้นเราเป็นใหญ่ ตราบ

เท่าที่ไม่ทำให้คนอื่นเดือดร้อน เพราะฉะนั้นอย่านึกว่าเขาจำกัดไม่ได้ ในบ้าน

เขามาจำกัดไม่ได้ แต่ถ้าเราทำอะไรที่มันออกไปนอกบ้าน เขาจำกัดได้เช่น เรา

เปิดวิทยุเสียงลั่น คนข้างบ้านบอกอย่างนี้ไม่ได้ ใช้สิทธิเกินขอบเขต ไปรวบ

กวนความสงบสุขของคนอื่นเขา

๒.     สิทธิและเสรีภาพที่มีเงื่อนไข สามารถออกกฎหมายมา

จำกัดสิทธิและเสรีภาพเหล่านั้นได้ บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญในลักษณะนี้จะมี

๒ ประเภท คือ

๑.     สามารถออกกฎหมายมาจำกัดได้โดยไม่มีขอบเขต

การที่รัฐธรรมนูญเขียนเอาไว้ เป็นเพียงแต่บอกลอย ๆ ถ้ารัฐเขาไม่อยากยุ่ง

เมื่อไรเราก็มีสิทธิเมื่อนั้น ถ้ารัฐเขาอยากยุ่งเมื่อไร สิทธิอันนั้นก็จะหายไปทันที

สิทธิที่ว่านั้น เช่น สิทธิในทรัพย์สินอาจถูกจำกัดสิทธิเขาสามารถออกกฎหมาย

มาจำกัดสิทธิของเราได้

๒.     ประเภทที่อาจจำกัดสิทธิเสรีภาพได้โดยอยู่ภายใต้

เงื่อนไขและขอบเขตที่จำกัด เช่น สิทธิในการเลือกถิ่นที่อยู่ ในการเดินทาง เขา

บอกว่าออกกฎหมายมาจำกัดได้ และจำกัดได้แต่เฉพาะเพื่อความมั่นคงของรัฐ

เพื่อความสงบเรียบร้อยเพื่อสวัสดิภาพของประชาชนเพื่อการผังเมือง หรือ

เพื่อสวัสดิภาพของผู้เยาว์ อย่างนี้จำกัดได้ ถ้าเป็นเรื่องอื่นจำกัดมิได้ ผู้เยาว์

ก็เช่น มีกฎหมายกำหนดว่าภูมิลำเนาของผู้เยาว์อยู่ที่ผู้ปกครอง ผู้ปกครองอยู่ที่

ไหนผู้เยาว์อยู่ที่นั่น นี่ก็เป็นการจำกัดสิทธิของผู้เยาว์เขา แต่ว่ารัฐธรรมนูญ

อนุญาตให้จำกัดได้ เพราะฉะนั้นจากประการสุดท้าย ในข้อ ๙ ที่เราจะต้องไปดู

รัฐธรรมนูญในแต่ละกลุ่มว่าสามารถออกกฎหมายมาจำกัดได้มากน้อยเท่าใด

เรื่องใดไม่สามารถจำกัดได้ ก็ออกกฎหมายมาจำกัดไม่ได้เลย เรื่องใดจำกัดได้

โดยมีเงื่อนไขก็ต้องดูว่าเงื่อนไขนั้น ๆ มีว่าอย่างไร สิทธิและเสรีภาพตามรัฐ

ธรรมนูญถ้ามองโดยลักษณะแล้วจะมี ๒ พวกใหญ่ ๆ พวกหนึ่งก็คือ รัฐธรรม

นูญรับรองไว้ว่าสิทธิและเสรีภาพนั้นเรามีแต่อาจถูกจำกัดได้ อีกพวกหนึ่งนั้น

 

สิทธิและเสรีภาพไม่มีจนกว่าจะมีกฎหมายบอกว่ามีซึ่งโดยปกติเขาจะไม่ค่อย

เขียนรัฐธรรมนูญในลักษณะอย่างนี้ เพราะว่าถ้ารัฐธรรมนูญไม่พูดอะไรเลยเรา

ก็จะมีสิทธิและเสรีภาพอยู่แน่นอน จนกว่าจะมีกฎหมายออกมาจำกัด ซึ่งน่าจะ

ดีกว่ามาบอกว่า เราจะไม่มีสิทธิและเสรีภาพอันนั้น จนกว่าจะมีกฎหมายบอก

มาว่ามี ซึ่งจะเป็นการหลอกลวงกัน โดยปกติเขาไม่ทำ แต่บังเอิญรัฐธรรมนูญ

ฉบับนี้ต้องการความร่วมมือจากคนหลายฝ่าย ก็ต้องการเขียนเอาไว้ให้เกิด

ความรู้สึกว่าสิ่งที่เราอยากได้นั้นเราได้มาแล้วแต่เนื่องจากคนไทยไม่ใช่เป็นคน

ชอบอ่านหนังสือ เพราะฉะนั้นตอนที่เรา เย้ว ๆ กันนั้น มีคนไม่กี่คนหรอกที่

อ่านรัฐธรรมนูญจนจบด้วยความพินิจพิเคราะห์ว่าเขาเขียนว่าอย่างไร พวกนัก

อนุรักษ์ตื่นเต้นดีใจมากเป็นครั้งแรกในชีวิตที่รัฐธรรมนูญเขียนรับรองในเรื่อง

สิทธิการอนุรักษ์เอาไว้ ความจริงการที่รัฐธรรมนูญไม่เคยเขียนก็เพราะเป็น

สิทธิตามธรรมนูญที่ไม่ต้องเขียนก็มีแต่คราวนี้เขาก็ได้อย่างน้อยกลุ่มองค์กร

เหล่านี้มาสนับสนุนแต่เขารู้ว่าเขียนแล้วอันตราย เขาก็เขียนอีกอย่างหนึ่ง โดย

ไม่มีใครรู้ เขียนทำนองว่า คุณยังไม่มีสิทธินี้หรอกนะจนกว่าจะมีกฎหมาย

ออกมาว่ามี ซึ่งแย่กว่าแต่ก่อน แต่คนเหล่านั้นมัวตื่นเต้นดีใจว่ามีการเขียน

อะไรต่าง ๆ เกี่ยวกับคำว่าอนุรักษ์ไว้ในรัฐธรรมนูญแล้วก็ดีใจ ก็ไม่ไปอ่านรัฐ

ธรรมนูญ ใครจะบอกว่าอย่างไรก็ไม่ฟังลองดูมาตรา ๕๖ “สิทธิของบุคคลที่จะ

มีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จาก

ทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครอง ส่ง

เสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมเพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อ

เนื่อง ในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ

หรือคุณภาพชีวิตของคน ย่อมได้รับความคุ้มครอง ทั้งนี้ตามกฎหมายบัญญัติ”

ก็แปลว่าตราบเท่าที่ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติสิทธิเหล่านั้นเราก็หายไปเลย

ความจริงเดิมเรานั้นมีอยู่แล้วมาตรา ๕๗  “สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภค

ย่อมได้รับความคุ้มครอง ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ…” เดิมเราก็มีอยู่แล้ว

สิทธิของผู้บริโภค เพราะเรามีกฎหมายอยู่ฉบับหนึ่งวันดีคืนดีมาเขียนอย่างนี้

สิทธิของเราเลยหายไป ต้องไปออกกฎหมายมาใหม่ มีอยู่ ๒-๓ มาตรา

ที่คนไม่รู้ ก็ดีใจกันว่าส่งที่เรารักหวงแหนจะปรากฏในรัฐธรรมนูญ แต่ไม่รู้ว่ามี

กลอยู่ข้างในที่ทำให้สิทธิที่มีอยู่ดี ๆ หายไปโดยเปล่าประโยชน์ เมื่อรู้ว่าสิทธิ

และเสรีภาพที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเขามีการคุ้มครอง ๒ วิธี วิธีหนึ่งเขียน

ไว้ว่าเรามีอีกวิธีหนึ่งเขียนไว้ว่าเราจะมีต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติ เพราะฉะนั้น

นักร่างกฎหมายก็จะต้องดูใน ๒ ประเด็นนี้ ประเภทสิทธิที่จะมีต่อเมื่อ

กฎหมายบัญญัติ อย่างนั้นจะต้องรีบออกกฎหมายเพราะมิฉะนั้นสิทธิซึ่งมีอยู่ดี

ๆ แล้วหายไปจะทำให้เกิดความไม่เข้าใจกันได้ในวันข้างหน้านั้นก็เป็นหลัก

เกณฑ์ที่ควรคำนึงก่อนที่จะออกกฎหมายมาสักฉบับหนึ่ง แต่จริง ๆ แล้วได้

คำนึงกันหรือไม่ ก็คงตอบว่าไม่ค่อยคำนึง เวลารัฐบาลจะออกกฎหมาย รัฐบาล

จะบอกนี่เป็นนโยบายของรัฐบาลก็ออก แต่ความจริงสำนักงานคณะกรรมการ

กฤษฎีกาเขาจะคอยบอกอยู่เสมอ ว่าเรื่องนี้จะเกิดปัญหาอย่างนี้ ๆ รัฐบาลถ้า

อยู่นานหน่อยก็จะไม่ค่อยฟัง อยู่ใหม่ ๆจะฟังเพราะยังไม่ค่อยแน่ใจว่าจะผิด

หรือถูกอยู่นาน ๆ ชักมั่นใจ ก็จะทำผิดมากขึ้น การที่ไม่คำนึงถึงสิ่งต่าง ๆ

เหล่านั้นก็จะก่อให้เกิดปัญหาในการปฏิบัติการและการบังคับการตามกฎหมาย

มากขึ้น ๆ ทุกวัน จนกลายเป็นประเพณีวัฒนธรรม ซึ่งยากต่อการจะปรับปรุง

แก้ไขได้ และความไม่ทัดเทียมกัน ความไม่เสมอภาคกันก็ยังจะเกิดขึ้นตามมา

เวลาที่นักร่างจะร่างกฎหมายออกมาฉบับหนึ่ง นอกจากสิ่งที่เราจะต้องคอย

ถามตัวเราเอง อีกสิ่งหนึ่งที่จะต้องทำคือจะต้องหาความรู้ในสิ่งนั้น ๆ ให้ชัด

เจน เราจะเขียนกฎหมายได้อย่างไรถ้าเราไม่รู้เรื่องนั้น ๆ เลย ถ้าเราจะออก

กฎหมายเรื่องมวย เราจะต้องรู้ว่ามวยต่อยกันอย่างไร มีประเพณีกันอย่างไร

เขาจ่ายรางวัลกันอย่างไร ถ้าจะออกกฎหมายว่าด้วยโรงแรมก็ต้องรู้ว่าโรงแรม

เขาทำกันอย่างไร กิจกรรมเขาทำกันอย่างไร ในทุกเรื่องราวนี้จะต้องหาข้อมูล

ถามว่าคน ๆ เดียวจะหาข้อมูลมากมายอย่างนั้นได้อย่างไร ในเมื่อเราจะร่าง

กฎหมายกันร้อย ๆ ฉบับ ก็ตอบว่าไม่จำเป็นต้องไปถึงขนาดนั้นเพราะว่าเจ้า

ของเรื่อง เขาจะเป็นผู้ที่รู้เรื่องดี แล้วก็ขึ้นอยู่กับว่าเราจะซักไซ้ไล่เลียงเขาได้

มากน้อยขนาดไหน ถ้าซักไซ้ไล่เลียงได้มากเราก็จะสามารถเขียนกฎหมายได้

ละเอียดขึ้น ถ้าเราไม่ซักไซ้ไล่เลียงเลย เราก็จะเขียนกฎหมายเหมือนคนตา

บอก ออกไปก็จะใช้บังคับไม่ได้หรือคนที่รู้เรื่องดีเขาก็จะหัวเราะเยาะเอา

เพราะฉะนั้นข้อมูลที่เกี่ยวกับกิจการนั้น ๆ จึงจำเป็นอย่างมากที่จะต้องรู้ และ

วิธีที่จะหาได้ก็คือหาจากผู้ที่เชี่ยวชาญในสาขานั้น ๆ ยิ่งยุคสมัยใหม่เทคโนโลยี

สูงขึ้น การหาข้อมูลก็ง่ายขึ้น แต่ว่าก็ต้องการเวลา ต้องการการศึกษาอย่างมาก

เหมือนกัน ไม่ใช่อยู่ ๆ จะรู้มาได้เอง นอกจากนั้นยังต้องรู้ต่อไปว่าเขาโกงกัน

อย่างไร กฎหมายที่เคยมีนั้นมีช่องโหว่ตรงไหน วิธีที่นักร่างกฎหมายจะร่าง

กฎหมายได้ดีนั้นจะต้องสงสัยร้อยแปดพันเก้ายิ่งกว่าผู้หญิงที่ขี้หึงอีก ต้องถาม

ทุกกระเบียดนิ้ว แล้วต้องเป็นคนช่างสังเกต เพราะถ้าไม่สังเกต เราอ่านแล้วก็

จะเพลิน จะไม่รู้ว่าความหมายนั้นมีความลึกซึ้งมากน้อยเพียงไร เพราะฉะนั้น

การสังเกตการซักไซ้ไล่เลียงจึงเป็นคุณสมบัติเบื้องต้นที่สำคัญของคนที่จะ

เป็นนักร่างกฎหมายได้ การจะเป็นนักร่างกฎหมายที่ดีได้จะต้องไม่เป็นคนที่

เรียกว่า “น้ำชาล้นถ้วย”รู้ไหมว่าน้ำชาล้นถ้วยเป็นอย่างไร คือ คนที่ใครมาพูด

อะไรก็บอกว่า รู้แล้ว ๆ แต่ถามว่ารู้จริงไหมรู้มาหนึ่ง นึกว่าหมดแล้ว มีอยู่หนึ่ง

 

เท่านั้น ความจริงมีอยู่สิบ เพราะฉะนั้นเติมอะไรลงไปก็ไม่ได้ล้นออกมาหมด

ต้องทำตัวเป็นนำชาพร่องถ้วยอยู่ตลอดเวลาที่สามารถเติมได้ คุยกับใครก็

สามารถเก็บเกี่ยวข้อมูลมาได้ทุกอิริยาบถ และในทุกประเด็นปัญหา วันหนึ่ง

สมมุติผู้ชายไปคุยกับช่างทำผม ว่าง ๆ เขามานั่งก็คุยกัน อย่านึกว่าความรู้

เกี่ยวกับการทำผมของผู้หญิง ซึ่งในชีวิตของเราคงไม่ไปทำแต่ความรู้นั้นก็เป็น

ประโยชน์ ใครจะรู้วันหนึ่งว่าเราอาจจะออกกฎหมายเกี่ยวกับยาสระผม ยาย้อม

ผม เกี่ยวกับช่างทำผมขึ้นมาเมื่อไรก็ได้ หรือไม่ออกกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องนี้

โดยตรง ก็อาจจะออกกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง และแม้แต่ช่างทำผมคนนั้น

อาจจะเล่าเรื่องอะไรต่อมิอะไรในครอบครัวคนนั้นคนนี้ให้เราฟัง เราก็จะมี

ประสบการณ์ในชีวิตมากขึ้น ถามว่าประสบการณ์ตรงนั้นใช้ทำอะไรได้บ้าง

อย่างน้อยที่สุดก็นำไปคิดได้ว่าคนบางคนเขาโกงอย่างไรเวลาเราออกกฎหมาย

ก็ต้องป้องกันคนเหล่านั้นไม่ให้หลุดรอดไปได้ ต่อให้คิดจนหัวแทบแตก

กฎหมายออกมาก็มีช่องโหว่ ก็เพราะคนร่างนั้นร่างกันอยู่ ๔-๕ คน แต่คนหา

ช่องโหว่มี ๖๐ ล้านคน เฉพาะทนายก็เป็น ๑๐๐,๐๐๐ คน มือดี ๆ ทั้งนั้น ทันที

กฎหมายออกมา เขาจะดูจะลอดไปไหนได้บ้าง ไม่ได้เคยคิดเลยว่าจะปฏิบัติ

อย่างไร เพราะฉะนั้นคนตั้งเป็นแสนช่วยกันคิดก็ต้องคิดออก อย่าคิดว่าเราเก่ง

เรารอบคอบ และเราจะออกกฎหมายไม่มีช่องโหว่ ไม่มีวันที่ใครจะทำได้เพราะ

ไม่ใช่แต่เพียงคนเขาช่วยกันคิด วิวัฒนาการของเหตุการณ์ก็ค่อย ๆ เปลี่ยนไป

ทำให้กฎหมายที่ทันสมัยครั้งหนึ่ง กลายเป็นกฎหมายที่ไม่ทันสมัยในเวลาต่อ

มาได้ ยกตัวอย่างง่าย ๆ กฎหมายที่เราเคยมีและคิดว่าดีที่สุดรอบคอบที่สุด

คือ กฎหมายว่าด้วยป่าไม้กฎหมายฉบับนี้จะมีขั้นตอนทุกขั้นตอน แต่ว่า

กฎหมายนั้นออกมาสมัยที่เข้าใช้ช้างลากซุง เพราะฉะนั้นขั้นตอนเหล่านั้นใช้ไม่

ได้หมดเลย ไม่มีทางจะเล็ดลอดออกมาได้ เพราะต้องใช้ช้างลากมาแล้วต้องมา

รวมหมอนกันที่แม่น้ำ แล้วก็ล่องแพมา อย่างไรก็ไม่มีทางรอดไปไหนได้ ตั้ง

ด่านเพียง ๒-๓ ด่านก็เจอหมด ต่อมาเขาก็ใช้รถแทร็กเตอร์ไปลากมาใช้รถสิบ

ล้อขน กฎหมายนั้นก็เลยล้าสมัยใช้ไม่ได้ เพราะฉะนั้นกฎหมายป่าไม้ปัจจุบันจึง

กลายเป็นอุปกรณ์ และเครื่องมือของคนทำลายป่า ที่คนไม่สุจริตนำไปใช้ทำมา

หากิน เพราะกฎหมายที่ละเอียดยิบขนาดที่ว่าคุณมีกระดุมไม้สัก ๑๒ เม็ด คุณ

ต้องไปขออนุญาต แล้วคนที่ชอบอะไรแปลก ๆ เช่น ตุ้มหูไม้อาจจะมีขึ้นมา

เพื่อไรก็ได้ คนสุจริตก็จะถูกจับได้ง่าย คนทุจริตก็จะหลุดไปได้ง่ายเพราะคน

ทุจริตเขาก็จะเตรียมกระบวนการต่าง ๆ ของเขาไว้ กฎหมายจึงต้องมี

วิวัฒนาการ ซึ่งวิวัฒนาการนั้นเองจะทำให้กระบวนการในการบังคับการตาม

กฎหมาย สอดคล้องไปกับภาวะการเปลี่ยนแปลงของสังคม เพราะฉะนั้นนัก

ร่างกฎหมายที่ดีจึงต้องตรวจสอบกฎหมายที่ออกไปแล้วอยู่อย่างสม่ำเสมอด้วย

ถามว่าในฐานะเราเป็นนักร่างกฎหมายจะไปดูทำไมว่ามีช่องโหว่ตรงไหน หรือ

เขาปฏิบัติได้หรือไม่ได้อย่างไร เดี๋ยวเขาปฏิบัติไม่ได้เขาก็มาหาเราเอง อย่าง

นั้นเราก็จะไม่ได้ความรู้เพิ่มขึ้น เพราะว่าบอกอะไรเราอย่างหนึ่งว่า ในขณะเรา

ร่างกฎหมายเราคิดอย่างนี้เมื่อเวลาเขียนออกไป และนำไปปฏิบัติ เขาปฏิบัติ

กันอย่างไร ถ้าปฏิบัติไม่ตรงกับที่เราคิด ก็แปลว่าถ้อยคำที่เราใช้ในกฎหมาย

นั้นไม่ตรงต่อความรู้สึกนึกคิดของคนข้างนอกแล้ว เราต้องปรับปรุงบางเรื่อง

ออกไปแล้วทำไม่ได้เราก็จะได้รู้ไว้ บางเรื่องออกไปแล้วเป็นปัญหา จะได้รู้

ปัญหาอยู่ที่ไหน อยู่ที่ทางปฏิบัติหรืออยู่ที่กฎหมาย สิ่งเหล่านี้ต้องเรียนรู้ตลอด

เวลาเพื่อที่จะได้นำมาปรับปรุงกฎหมายได้

                   หลักเกณฑ์ที่สำคัญในการร่างกฎหมาย

                   ภาษา  ภาษาเป็นหัวใจที่สำคัญที่สุดในการร่างกฎหมาย

ความจริงเรื่องภาษาที่จะใช้ในการร่างกฎหมายนั้น ไม่มีหลักเกณฑ์อะไรยุ่งยาก

มาก มีหลักเกณฑ์อยู่ ๒ อย่างเท่านั้นคือ

๑.     ต้องไม่ฟุ่มเฟือย อย่างไรที่เรียกว่าฟุ่มเฟือย คิดง่าย ๆ

คือ คำอะไรที่ตัดออกไปเสียแล้ว ความหมายยังคงเดิม คำนั้น คือคำที่

ฟุ่มเฟือย แปลว่าไม่มีคำนั้นก็มีความหมายเหมือนเดิม แล้วจะมีไปทำไม

กฎหมายไม่ใช่ภาษาสละสลวยได้อย่างที่ใจคิด บางทีก็ห้วน ๆ บางทีก็ขาด

สันธาน บางทีก็ขาดบุรพบท แต่ตราบใดความหมายได้ตามที่ต้องการแล้วก็

ต้องหยุดตรงนั้น จะไปเติมอะไรให้สละสลวยมากเกินไปก็จะเป็นอันตรายต่อ

กฎหมายนั้น เพราะจะถูกแปลไปอีกอย่างหนึ่ง ยกตัวอย่าง กฎหมายฉบับหนึ่ง

ปี พ.ศ. ๒๔๙๐ เขียนว่าอย่างนี้ “เมื่อคณะกรรมการกลางอิสลามแห่งประเทศ

ไทยได้สั่งให้เลิกมัสยิดนั้นแล้ว “ก็” ให้คณะกรรมการอิสลามประจำจังหวัดหรือ

คณะกรรมการประจำจังหวัดแล้วแต่กรณี แจ้งไปยังพนักงานเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับ

จดทะเบียนมัสยิดนั้น” คำว่า “ก็” ตัดออกได้ไหม ถ้าไม่มีคำว่า “ก็” จะอ่านได้

“… ได้สั่งให้เลิกมัสยิดนั้นแล้วให้คณะกรรมการอิสลามประจำจังหวัด …”

ความหมายก็เท่าเดิมในที่นี้คำว่า “ก็” เป็นคำฟุ่มเฟือย “ก็” ไม่จำเป็นต้องมี

หรือคำบางคำเราใช้ติดเป็นนิสัย โดยแท้จริงมีความหมายเหมือนกันแล้วก็ใช้

ซ้ำ ที่ใช้กันมากที่สุดคือคำว่า “เกิน” กับคำว่า “กว่า” เรารู้ไหมคำว่า “เกิน” แปล

ว่า กว่า เพราะฉะนั้นเวลาที่เราใช้บอกว่าเกินกว่าสิบบาท  คำว่า “กว่า”  ก็

ฟุ่มเฟือย เพราะเกินสิบบาทก็ได้ความเท่ากัน กว่าในที่นั้นก็ฟุ่มเฟือยแต่ว่าบาง

ครั่งคำว่า “เกิน” กับคำว่า “กว่า” มาด้วยกันได้และไม่ฟุ่มเฟือย เพราะเป็น

omparative เช่น คุณทำกับผมอย่างนี้เกินกว่าที่ผมจะทนได้ คำว่า “กว่า” คำนี้

เป็น comparativeมันต้องมาด้วยกัน ก็ต้องดูว่าตัวไหนใช้อะไรเพื่อที่จะไม่ให้

ฟุ่มเฟือยเกินไป ตัวอย่างในคำนิยามของกฎหมายว่าด้วยเรื่องกฎหมายข้าว

เรามีกันแม้กระทั่งกฎหมายข้าว กฎหมายแปลก ๆ ที่เราไม่นึกถึง เขานิยามคำ

ว่า “ข้าว” ให้หมายความว่า “ข้าเปลือกทุกชนิด ข้าวกล้อง ข้าวสาร ข้าวเหนี่ยว

และรวมตลอดถึงปลายข้าว รำ และสิ่งใด ๆ ที่แปลสภาพมาจากข้าว” ถามว่า

คำไหนฟุ่มเฟือย ในที่นี้จะมีข้าวอยู่ ๒ ชนิด คือข้าวที่ยังไม่ได้เอาเปลือกออก

กับ ข้าวที่เอาเปลือกออกแล้วข้าวที่ยังไม่ได้เอาเปลือกออกเขาเรียกว่า

ข้าวเปลือก เมื่อบอกว่าข้าวเปลือกทุกชนิด แปลว่าอะไรก็แปลว่า ข้าวเปลือก

นั้นไม่ว่าข้างในเม็ดนั้นจะเป็นข้าวสาร เป็นข้าวธรรมดา หรือข้าวเหนียว ก็จะอยู่

ในความหมายของคำว่า “ข้าว” ข้าวที่เอาเปลือกออกแล้ว เขาเรียกว่าอะไร เขา

เรียกข้าวสาร ข้าวสารเจ้า ข้าวสารเหนียว ถ้าคำว่า “ข้าวสาร” เขาแปลว่าอะไร

ไม่ว่าข้าวชนิดใดก็จะอยู่ในความหมายนี้ เพราะฉะนั้นคำว่า ข้าวกล้องก็ดี ข้าว

เหนียวก็ดี ก็ฟุ่มเฟือย ข้าวกล้องก็คือข้าวที่เอาเปลือกออกแล้วแต่ยังไม่ได้ขัด

มัน ก็คืออยู่ในประเภทข้าวสาร ถ้าเราสังเกตดูให้ดี ก็จะเห็นว่าคำบางคำไม่จำ

เป็นต้องใช้ แล้วเราไปใช้เข้าจะเกิดเป็นปัญหาขึ้นมาว่า แล้วข้าวบางชนิดที่ผสม

กันระหว่างข้าวเต็มเม็ดกับข้าวหัก ๆ รวมอยู่ด้วยหรือเปล่า เพราะยิ่งเขียน

ละเอียดมากเท่าไรก็จะแปลว่าความหมายแคบเข้ามากเท่านั้น ยกตัวอย่างเช่น

พระราชบัญญัติคน คุณนึกถึงอะไร นึกถึงคนทุกชนิด คนบ้า คนดี คนแก่ คน

เฒ่า เด็ก ผู้หญิง ผู้ชาย กะเทย เขาเขียนยาวมาก และก็จะเกิดปัญหา แต่ว่า

เวลาที่เราพิจารณาว่าอะไรฟุ่มเฟือยหรือไม่ ต้องดูตัวหนังสือกัน จริง ๆ อย่าไป

นึกว่าไม่จำเป็นหรือจำเป็น เราต้องเขียนเพื่อให้คนอื่นเขารู้อย่างเดียวกับที่เรารู้

แล้วเราตั้งใจ นั่นก็คือภาษาประการที่หนึ่งของกฎหมาย คือจะต้องไม่ฟุ่มเฟือย

ต้องไม่ใช้คำที่มีความหมายอย่างเดียวกันในที่ต่างกันให้ผิดแปลกไปจากกัน

ถึงแม้อะไรซ้ำ ๆ กันอย่างไร ถ้าตราบเท่าที่เราต้องการให้มีความหมายอย่าง

เดียวกันต้องใช้คำนั้นคำเดียวกัน จะซ้ำกันอย่างไรก็ต้องทน เมื่อเราพูดถึงคน

แล้วใช้ ๆ ไปเราจะบอกว่าตรงนี้เอาให้สวยหน่อยเอาบุคคล อย่างนั้นไม่ได้ จะ

มีความหมายแตกต่างกันเวลาแปลเขาจะแปลว่า แสดงว่าผู้ร่างตั้งใจจะให้มี

ความหมายแตกต่างกันจึงเขียนไม่เหมือนกันไม่มีเหตุอะไรที่จะไปเขียนให้แตก

ต่างกัน โดยที่ตั้งใจให้มีความหมายเหมือนกัน แต่หลักเกณฑ์นี้เป็นหลักเกณฑ์

ที่นักกฎหมายเขาใช้กันทั่วโลก แต่ว่าบ้านเราก็เป็นพิเศษก็ไม่อยู่ใต้อาณัติของ

โลกนั้นเหมือนกัน เวลาเราแปลบางคนก็แปลไปอีกทาง แต่ก็ใช้ไม่ได้โดยยึด

ถือเป็นหลักไม่ได้

๒.     ถ้อยคำที่ใช้ต้องมีความชัดเจน แน่นอน และตรงตามที่ผู้

ร่างประสงค์จะสื่อไปยังบุคคลภายนอก ถามว่าจะหาคำอย่างนั้นได้ทุกเรื่องไหม

ตอบว่าไม่ได้หรอก บางเรื่องก็หาไม่ได้ บางเรื่องก็หาได้ ถ้าหาไม่ได้ทำอย่างไร

หาไม่ได้เขาก็มีวิธีที่จะเขียนความหมายของคำซึ่งเราเรียกกันว่า “คำจำกัด

ความ” หรือ “บทนิยาม” “คำจำกัดความ” หรือ “บทนิยาม” กฎหมาย

จะมีส่วนสำคัญ เพราะจะบอกถึงขอบเขตความหมายของกฎหมายนั้น ๆ

ขอบเขตของการใช้บังคับกฎหมายนั้น ๆ ขอบเขตแห่งการที่ทุกคนจะต้อง

ปฏิบัติตาม บทนิยามจึงเป็นเรื่องสำคัญวัตถุประสงค์ หรือหน้าที่ของบทนิยาม

ทำหน้าที่อะไร หน้าที่ประการแรกทีเดียวทำให้เกิดความชัดเจนแน่นอนตามที่

เราต้องการ ความชัดเจนแน่นอนอาจเกิดขึ้นได้ ดังนี้

๑.     กำหนดขอบเขตแห่งคำ ๆ นั้น เช่น ถ้าเราจะออก

กฎหมายว่าด้วยเรื่อง ข้าวแล้วเราอาจจะบังคับโดยเฉพาะข้าวเจ้าเราก็ต้องเขียน

คำว่า “ข้าว” หมายความเฉพาะ “ข้าวเจ้า”ก็จำกัดขอบเขตไว้ หรือในบางเรื่อง

บางราวความหมายของคำมีความหมายกว้างขวางมากเกินกว่าที่เราต้องการ

เราก็ต้องทำให้แคบเข้า เช่น คำว่า “สัตว์” สัตว์ที่นั้นรวมทุกชนิด สัตว์บก สัตว์

น้ำ สัตว์อากาศ กฎหมายนั้นอาจจะไม่จำเป็นที่จะคลุมไปถึงทุกอย่าง ก็ต้องทำ

ให้แคบ ให้เหลือเฉพาะเท่าที่เราต้องการ ถามว่าถ้าอย่างนั้นทำไมเราไม่ระบุลง

ไป บางทีการระบุอย่างนั้นก็ยืดยาว สมมุติว่าถ้าเราจะออกกฎหมายว่าด้วยสัตว์

๔ เท้า แล้วเราจำกัดเฉพาะสัตว์ ๔ เท้า บนบกถ้าเราจะเขียนเราก็ต้องเขียนว่า

“สัตว์ ๔ เท้า ซึ่งดำรงชีวิตอยู่บนบก” ทุกครั้งไปก็ยาวเหยียดหรือถ้าจะเอา

เฉพาะบางตัว เราก็ต้องเขียนให้หมดทุกครั้ง เช่นสมมุติว่าเราจะออกกฎหมาย

เฉพาะ เสือ สิงห์ กระทิง แรด เราก็ต้องใช้ เสือ สิงห์ กระทิง แรด ทุกที่ไป

แทนที่เราจะใช้ คำว่า“สัตว์” ถ้าหมายความถึง เสือ สิงห์ กระทิง แรด ต่อไป

เราก็ใช้คำว่า “สัตว์” ก็สั้นดี อีกทางหนึ่งก็คือ ทำให้กว้างขึ้น คำบางคำมีความ

หมายแคบเกินกว่าที่เราอยากได้ เราก็ทำให้กว้างขึ้นเช่น เราออกกฎหมายว่า

ด้วย สัตว์ปีก ก็จะรวมเป็ด ไก่ นก นกยูง แต่อยากจะรวมอีกตัวหนึ่งเข้าไปด้วย

ที่มันไม่มีปีก แทนที่จะเขียนสัตว์ปีกและหมู่ ยกตัวอย่าง สัตว์ปีก และหมู เขา

อาจจะนิยามว่า สัตว์ปีก หมายความถึง สัตว์ เป็ด ไก่ นก รวมตลอดทั้งหมูด้วย

นี่เป็นตัวอย่างแต่ในทางปฏิบัติจริง ๆ เขาจะไม่ค่อยใช้ เดี๋ยวจะอธิบายว่าทำไม

ถึงไม่ค่อยใช้ แต่นี่คือทำความหมายให้กว้างขึ้น ก็ต้องไปนิยามให้ตรงกับที่เรา

ต้องการ วัตถุประสงค์ของบทนิยาม

๒.     การทำคำให้สั้นเข้าเพื่อหลีกเลี่ยงคำยาว ๆ เช่น กฎหมาย

ว่าด้วยคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบใน

วงราชการ กว่าจะพูดจบก็เหนื่อยเลย และถ้าต้องเขียนทุกที ก็ยิ่งยาวใหญ่ เขา

ก็ย่อเสียว่า “คณะกรรมการ หมายความว่า คณะกรรมการป้องกันและปราบ

ปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ” ที่ใดที่พูดคณะกรรมการก็จะ

หมายความคำ ๆ นั้น “อธิบดี หมายความว่าอธิบดีกรมปศุสัตว์” อย่างนี้

เป็นต้น การทำคำนิยามก็มีกฎเกณฑ์อยู่แล้ว ไม่ใช่ว่าอยู่ ๆ นึกจะให้เท่ขึ้นมาก็

เขียนคำนิยามเล่น ๆ

                   หลักเกณฑ์การเขียนคำนิยาม

๑.     ถ้าจะตอบคำถามว่าเมื่อไรจึงควรสร้างคำนิยาม คำตอบก็

คือว่าเรามีความจำเป็นที่จะต้องทำอย่างหนึ่งอย่างใดใน ๒ เรื่องดังกล่าวได้

อย่างไร เช่น ต้องการทำให้เกิดความชัดเจนแน่นอน ด้วยวิธีการกำหนด

ขอบเขตนั้น โดยทำให้กว้างขึ้นหรือแคบเข้า หรือการหลีกเลี่ยงการใช้ถ้อยคำ

ยาว ๆ ถ้ามีเมื่อไรเราก็ใช้คำนิยาม ถ้าไม่มีเหตุเหล่านั้น ไม่ต้องไปใช้ บางคน

ใช้เพียงให้ได้ชื่อว่าเป็นคำนิยาม เดี๋ยวกลัวว่าหน้าตาจะไม่เป็นกฎหมาย ถ้าไม่

จำเป็นเราก็ไม่ต้องใช้ บางทีเราจะพบเห็นว่าเขาเขียนคำนิยามไว้โดยไม่จำเป็น

เลย ความหมายก็ชัดเจนแน่นอนไม่ได้ทำอะไรให้แคบเข้า หรือทำให้กว้างขึ้น

จะว่าจะทำให้คำสั้นก็ไม่ใช่ การเขียนอย่างนั้นบางทีอันตรายเพราะความหมาย

ซึ่งหาได้จากพจนานุกรมหรือผู้เชี่ยวชาญ กลับไปเขียนเสียแล้วอาจจะขาดตก

บกพร่องได้ เลยทำให้เกิดปัญหาขึ้นมาในภายหลัง

๒.     เมื่อสร้างคำนิยามคำใดขึ้นมาแล้วต้องใช้คำนั้นไปตลอด

ทั้งฉบับ จะไปเปลี่ยนใจกลางคันเอาไปเฉย ๆ ไม่ได้ หลักที่สำคัญที่จะต้องยึด

ในเรื่องที่ว่ากฎหมายไม่ใช่นวนิยาย ไม่สมควรจะใช้คำสละสลวยโดยไม่จำเป็น

นำมาใช้กับคำนิยามศัพท์ได้ บางที่เราใช้ไป เผลอหรือลืม  หรือเราอยากเกิด

ความสวยงาม เราเปลี่ยน ความหมายจะเปลี่ยนไปทันที ในเมื่อนิยามแล้วเรา

จะต้องใช้ ถ้าไม่ถูกใจคำนิยามก็กลับมาเขียนกันใหม่หาคำที่สวย ๆ ขึ้น

๓.     การที่จะนิยามคำใดจะต้องทำแต่เฉพาะกับคำ หรือวลีที่

ตัวเองมีความหมายไม่ชัดเจนไม่ตรงกับความต้องการของเรา ถ้าความหมาย

ของคำชัดเจนอยู่แล้ว และตรงตามที่เราต้องการ ก็ไม่ควรเขียนคำนิยาม เพราะ

บางทีเราก็พลั้งเผลอไปจำกัดเข้าโดยไม่จำเป็น ยกตัวอย่าง คำว่า “ที่ดิน” ถ้าพูด

ถึงที่สุดเราจะนึกถึงอะไร เราจะนึกถึงอย่างอื่นไหม เราก็นึกถึงที่ดิน จะถามว่า

เรานึกถึงน้ำไหม ตอบว่า ไม่ เพราะฉะนั้นถ้าเวลาที่เราพูดเราเขียนกฎหมายว่า

ด้วยที่ดิน แล้วเรามุ่งหมายจะให้เหมือนกับที่ดินจริง ๆ เราก็ไม่ต้องไปนิยาม

แต่ถ้าเมื่อไรที่ดินเข้ารวมถึงน้ำด้วย อย่างนั้นเราก็นิยามว่า ที่ดิน รวมถึง น้ำ

ด้วย

๔.      คำที่มีความหมายเป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่าหมายถึง

อะไรไม่สมควรนำไปนิยามให้มีความหมายเป็นอย่างอื่น เพราะคนอ่านสับสน

ตัวเราเองก็จะสับสน เพราะเราเขียนไปนาน ๆ เราก็จะลืมว่าเราตั้งใจจะให้มี

 

ความหมายว่าอย่างไร ตัวของคำเองมีความหมายอีกอย่างหนึ่ง แล้วเราไป

นิยามให้มีความหมายอีกอย่างหนึ่ง ยกตัวอย่างง่าย ๆ ในกฎหมายว่าด้วยองค์

การบริหารส่วนจังหวัด เขานิยามคำว่า “จังหวัด หมายความถึงองค์การบริหาร

ราชการส่วนจังหวัด” ถามว่าเวลาเราพูดถึงจังหวัดแล้วนึกถึงอะไร เรานึกถึง

จังหวัดที่อยู่เหนืออำเภอขอบเขตของพื้นที่ของจังหวัดนั้น แต่พอไปนิยามคำว่า

“จังหวัด” ให้หมายถึงองค์การบริหารส่วนจังหวัด เมื่อไรที่เราใช้คำว่า “จังหวัด”

จะหมายความว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัด ปัญหาว่า ถึงคราวที่เราจะใช้คำว่า

“จังหวัด” ให้หมายถึงสิ่งที่อยู่เหนืออำเภอจะใช้คำว่าอะไร เราก็ต้องใช้คำว่า

“จังหวัด” ตกลงว่าจะเป็นว่าคำว่า “จังหวัด” จะมีความหมายสองอย่าง จังหวัด

หนึ่งคือพื้นที่ อีกจึงหวัดหนึ่งคือตัวองค์การ ซึ่งเป็นไปไม่ได้ ถ้าเกิดปัญหาขึ้น

คนแปลก็จะต้องแปลว่าหมายถึงองค์การตะพึดตะพือไป เว้นแต่ข้อความจะชัด

เจนว่า จริง ๆ คนเขียนไม่ได้เรื่องจริง ๆเพราะในที่สุดกฎหมายฉบับนั้น ก็

แสดงความไม่ได้เรื่องออกมาจริง ๆ เขาเขียนไว้อย่างนี้ “ในจังหวัดหนึ่งให้มี

สภาจังหวัด” ถามว่าจังหวัดในที่นี้ หมายถึงอะไร แปลได้ทั้งสองอย่าง จะแปล

ว่าองค์การบริหารส่วนหนึ่งในสภาจังหวัดก็ได้ หรือจะแปลว่าในจังหวัดหนึ่ง ๆ

ให้มีองค์การบริหารราชการจังหวัดอันหนึ่งก็ได้ คือในที่สุดกฎหมายก็จะขาด

ความชัดเจน และด้วยเหตุนี้ความจริงฟังพูดตรงนี้ก็จะรู้สึกว่า ก็เป็นเรื่องการ

ผิดหลงเล็ก ๆ น้อย ๆ ไม่น่าจะเป็นเรื่องร้ายแรง แต่รู้หรือไม่ว่าด้วยผลอันนี้ทำ

ให้เกิดอะไรขึ้น ผลอันนี้ทำให้กระทรวงมหาดไทยเกือบหมดตัว ทุกวันนี้ยังไม่

แน่จะหมดหรือไม่หมด เพราะเมื่อไปใช้คำว่า “จังหวัด แปลว่าองค์การบริหาร

ราชการส่วนจังหวัด” และสับสนปนเปกันไป คนทั่วไปก็รู้สึกว่าจังหวัดคือการ

ปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อจังหวัดคือการปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้ว่าราชการ

จังหวัดก็ต้องมาจากการเลือกตั้ง คนไม่ได้คิดเลยว่าจังหวัดนั้นเป็นเขตที่เป็น

การแบ่งพื้นที่เพื่อรัฐบาลส่งคนไปดูแลสุขทุกข์ของราษฎร ส่วนองค์การบริหาร

ส่วนจังหวัดคือการปกครองส่วนท้องถิ่นอีกอันหนึ่งถ้าหัวหน้าองค์การปกครอง

ท้องถิ่นนั้นจะมาจากการเลือกตั้งก็ไม่มีปัญหา ก็ไปหาหัวหน้าของคนนั้นมาจาก

การเลือกตั้ง แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะเขตปกครองจะต้องยังอยู่ แต่เมื่อ

เวลาเขียนแล้วเอาไปรวมกัน คนก็เลยบอกว่า ตัวผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นคือหัว

หน้าในการปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะจังหวัดแปลว่า องค์การปกครองส่วน

ท้องถิ่น ต้องเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดมาทุกวันนี้ ยังแก้ไม่หลุด แล้วฝ่ายการ

เมืองเขาก็ไม่ค่อยอยากยุ่ง เขาก็อยากจะไปเลือกตั้งอยู่แล้วก็จะหมดตัว เพราะ

ฉะนั้นของบางอย่างที่ slip ออกไปง่าย ๆ นิด ๆ หน่อย ๆ แล้วเรานึกว่าไม่น่า

จะมีความหมาย แต่ Indication ในระยะยาวนี่ไปไกลมาก เกิดความเข้าใจ ผิด

พลาดในระบบการปกครองแล้วก็ทำให้สูญเสียอะไรไปต่าง ๆ

๕.      เมื่อนิยามคำใด ๆ ความหมายของคำนิยามคำนั้นควรจะ

พยายามให้อยู่ในสิ่งซึ่งเป็นปกติของมัน อย่าไปนิยามโลดโผน จนถึงข้ามเขต

ข้ามชาติพันธุ์ จนกระทั่งเราเองยังนึกไม่ถึง ยกตัวอย่างเช่น ถ้าไปนิยาม “ปลา”

ให้หมายถึง “นก” มันไกลไป “ปลา” ก็ต้อง “ปลา”“นก” ก็ต้อง “นก” ในกรณี

อย่างนั้น ถ้าเราจะขี้เกียจเขียน “ปลา” และ “นก” เราก็นิยามคำว่า“สัตว์” ให้

หมายถึง “ปลา” และ “นก” ส่วนปลาจะหมายถึงปลาอะไรบ้าง และ นกจะ

หมายถึงนกอะไรบ้างก็เป็นอีกอย่างหนึ่ง แต่อย่าไปเอาง่าย ๆ นิยามคำว่า

“ปลา” รวมไปถึง “นก” เพราะเขียนไปนาน ๆ เข้าเราจะลืม เราจะนึกไม่ออก

ปลาจะแปลเป็นนกได้อย่างไร เพราะฉะนั้นเวลาจะเขียนก็จะนึกถึงแต่ปลาเรื่อย

ไป ไม่ได้นึกถึงนก บทบัญญัติเหล่านั้นต่อมาก็จะใช้บังคับกับนกไม่ได้ เพราะ

เราไม่ได้เขียนเผื่อนกเอาไว้ เพราะนกมีปีก มีกฎหมายฉบับหนึ่งที่นิยามไกล

กฎหมายว่าด้วยการพัฒนาที่ดิน เขานิยาม คำว่า “ดิน ก็หมายความรวมถึง หิน

กรวดทราย ไฟ แร่ธาตุ น้ำ และอินทรีย์วัตถุต่าง ๆ ที่เจือปนกับเนื้อดินด้วย”

เวลาเราพูดถึงที่ดิน เราอาจจะนึกถึงน้ำได้ แต่ถ้าพูดถึงดินเราจะไม่นึกถึงน้ำ

เพราะดินคือตัวดินไม่ใช่ตัวที่ เมื่อไปรวมให้หมายความรวมถึงน้ำด้วย เวลาไป

ใช้เมื่อพูดถึงคำว่า “ดิน” ก็ต้องหมายความรวมถึงน้ำ แต่เขาใช้อย่างนี้ คำว่า

“การพัฒนาที่ดิน หมายความว่า การกระทำใด ๆ ต่อดิน” ถ้าโดยหลักคำนิยาม

คำว่า การกระทำใด ๆ ต่อดิน แร่ธาตุ ทราย แต่เขาเขียน “การกระทำใด ๆ ต่อ

ดิน หรือที่ดินเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ และคุณภาพของดิน หรือที่ดิน หรือเพื่อ

เพิ่มผลผลิตทางการเกษตรให้สูงขึ้นและหมายความรวมถึงการปรับปรุงดิน

หรือที่ดิน ซึ่งขาดความอุดมสมบูรณ์ตามธรรมชาติหรือขาดความสมบูรณ์

เพราะการใช้ประโยชน์และการอนุรักษ์ดิน และน้ำ” นี่แปลว่า เขียน ๆไปก็ลืม

แล้ว ว่าดินรวมถึงน้ำ เพราะฉะนั้นจึงเขียนอนุรักษ์ดินและน้ำ เพราะว่าไปรวม

ถึงสิ่งที่ธรรมดาคนนึกไปไม่ถึง ตัวอย่างที่เขาใช้กันมากก็คือเป็ด หมายความ

รวมถึง ไก่ อันนั้นพอใกล้เพราะมีปีกเสียงร้องใกล้เคียงหน่อย

๖.      คำใดที่มีใช้เพียงแห่งเดียว แม้จะยาวไปบ้าง ก็ไม่ควรไป

นิยาม ถ้าจำเป็นที่จะต้องให้ได้ความหมายตามที่ต้องการและคำ ๆ นั้นไม่

สามารถให้ความหมายนั้นได้ ก็เขียนยาวไปในมาตรา ไม่ต้องไปนิยามเพราะ

เท่ากับไปนิยามอีกที่หนึ่ง ไปใช้อีกที่เดียวก็เขียนเสียทีเดียวก็หมดเรื่องกันไป

๗.    เมื่อเวลาจะแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายต้องจำความหมาย

ของคำนิยามของกฎหมายแม่ กฎหมายฉบับแรกที่เราจะแก้ไขไว้ให้ได้ แล้ว

เมื่อเวลาร่างกฎหมายฉบับที่ ๒ ต้องนึกถึงความหมายนั้นไว้เสมอ เพื่อว่าใน

กฎหมายฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติมจะได้ไม่เบี่ยงเบนไปจากความหมายเดิม ถ้า

บังเอิญพบว่าคำนิยามเดิมที่เขียนไว้สมัยโบร่ำโบราณไม่ทันสมัยต้องย้อน

กลับไปแก้คำนิยามเหล่านั้นเสีย อย่างปล่อยทิ้งไว้ อย่ามาเขียนคำนิยามใหม่

แล้วก็ตีกันระหว่างของเก่าของใหม่ จนกระทั่งหาข้อยุติไม่ได้ มีคำ ๒ คำใน

เรื่องเวลาที่เราใช้ในคำนิยามที่ควรจะได้รู่กันไว้ คำว่า “หมายความว่า” กับ “ให้

หมายความรวมถึง” คำว่า “หมายความว่า” นี้จะเป็นความหมายเจาะจงที่มีอยู่

เท่านั้น เช่น ถ้าเราบอกว่า “สัตว์” หมายความว่า “แพะ แกะ วัว ควาย หมู”

เมื่อพูดถึงสัตว์ที่ใดก็จะความหมายแต่เพียงแค่นั้น ช้าง ม้า เป็ด ไก่ พวกนี้ไม่

ใช่สัตว์ในความหมายของกฎหมายนี้ เป็นสัตว์โดยธรรมชาติแต่ไม่ใช่สัตว์โดย

ความหมายนี้ แต่ถ้าเมื่อไรให้ “หมายความรวมถึง” แปลว่าจะมีความหมายที่

ซ่อนอยู่ในตัวธรรมชาติของมันเอง ยกตัวอย่างเช่น “สัตว์” ให้ความหมายรวม

ถึง “ปลาพะยูน” ด้วย อย่างนี้คำว่าสัตว์จะแปลว่าสัตว์ทุกชนิด ทีนี้คนร่างจะ

กลัวว่า “ปลาพะยูน” เดี๋ยวเป็นเงือก ที่เรียกว่า เงือก เลี้ยงลูกด้วยนม หรือจะ

นึกว่าไม่ใช่สัตว์ ก็เลยบอกว่าให้หมายความถึง “ปลาพะยูน” หรือถ้าจะยกตัว

อย่างให้ใกล้เคียง“สัตว์ให้หมายความรวมถึง สิ่งซึ่งทำเทียมสัตว์ด้วย” อย่างนี้ก็

แปลว่า เป็ด ไก่ ช้าง วัว ควายที่ทำเทียมของเล่น ก็รวมถึงความหมายของคำว่า

สัตว์ แล้วถามว่าสัตว์จริง ๆ หมายความว่าอย่างไร สัตว์จริง ๆ ก็ความหมาย

ธรรมดาของคำ อะไรที่เป็นสัตว์ตามพจนานุกรมสิ่งที่มีชีวิตที่ไม่ใช่มนุษย์ก็เป็น

สัตว์หมด ฉะนั้นคำ ๒ คำ จะต้องไม่ใช้สับสน สมัยนี้บางที่มีคนใช้ คำว่า “เช่น”

เป็นการยกตัวอย่าง ซึ่งโดยหลักของการเขียนกฎหมายจะไม่นิยมให้ใช้ เพราะ

ว่า คำว่า “เช่น” ทำให้เกิดปัญหาว่าของที่ไม่ได้ระบุไว้นั้น รวมอยู่ด้วยไหม เช่น

คำว่า “สัตว์ หมายความว่าสัตว์บก เช่น ช้าง ม้า วัว ควาย” จะเกิดข้อสงสัยว่า

แล้วที่ไม่ได้พูด นอกเหนือไปจาก ช้าง ม้า วัว ควาย รวมอยู่กับคำว่าสัตว์ไหม

หรือสัตว์บางชนิด มีธรรมชาติที่แตกต่างไปจากช้าง ม้า วัวควาย เพราะมี ๒ ขา

ตัวอย่างที่ยกนั้นมี ๔ ขาทั้งนั้น ช้าง ม้า วัว ควาย คนก็จะถามว่าแล้วพวกสัตว์

บก ประเภทที่มีแค่ ๒ ขา รวมไหม เพราะตัวอย่าง ยกแต่เฉพาะ ๔ ขา ฉะนั้น

โดยหลักเขาจึงไม่นิยมใช้ คำว่า “เช่น” ถ้าจะใช้ ก็จะใช้ “หมายความรวมถึง”

อย่างนั้นจะมีความหมายกว้างมากขึ้น คำนิยามเมื่อเวลาเขียนโดยวัตถุประสงค์

ก็คือ เขียนเพื่อความชัดเจน เพื่อความแน่นอน เพราะฉะนั้นเวลาเขียนแล้ว

ต้องเกิดความชัดเจนและความแน่นอน ไม่ใช่เขียนคำนิยามแล้วดูไม่รู้เรื่องเลย

ว่าอะไร กฎหมายต้องมีความชัดเจน ชัดเจนอย่างไร ชัดเจนสำหรับคนทั่วไปที่

อ่านแล้วต้องรู้เรื่อง ไม่ใช่เขียนจนกระทั่งอ่านไม่รู้เรื่อง

                        นั่นก็เป็นหลักของการเขียนคำนิยาม เป็นหลักเบื้องต้นทีเดียว

ของการที่ว่าควรจะเขียนคำนิยามหรือไม่ และเขียนอย่างไร

                      โครงสร้างของกฎหมาย ในการร่างกฎหมายจะมีโครงสร้าง

คล้าย ๆ กันกฎหมายแต่ละฉบับเรานึกถึงตัวพระราชบัญญัติก่อน จะเริ่มต้น

ด้วย

 

                        ๑. หลักการและเหตุผล

                        ๒. ชื่อร่างพระราชบัญญัติ

                        ๓. คำปรารภ

                        ๔. วันใช้บังคับ

                        ๕. สถานที่ใช้บังคับ

                        ๖. การยกเลิกกฎหมาย

                        ๗. ผู้รักษาการกฎหมาย

                        ๘. สาระสำคัญของกฎหมาย

                        ๙. อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่

                        ๑๐. บทกำหนดโทษ

                        ๑๑. บทเฉพาะกาล

                        นี่คือ โครงสร้างของของกฎหมาย ในฐานะที่พวกเราจะเรียนรู้

วิธีร่างกฎหมายก็ควรจะรู้ พวกนี้อย่างละนิดอย่างละหน่อยพอเป็นเป็ด ใครเขา

พูดถึงก็พอรู้เรื่องได้ ไม่ถูกใครหลอกได้ง่าย ๆ

๑.     หลักการและเหตุผล  ถามว่า ทำไมต้องมีหลักการและ

เหตุผล แยกเป็น ๒ เรื่อง หลักการกับเหตุผล หลักการก็คือ ส่วนที่จะบอกว่า

กฎหมายฉบับนี้เกี่ยวกับเรื่องอะไรถ้าเป็นกฎหมายทั้งฉบับ กฎหมายเกี่ยวกับ

ยา หลักการก็คือ ให้มีกฎหมายเกี่ยวกับยา ถ้าเป็นการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย

หลักการก็คือปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับยาในเรื่องนั้น ๆ ถามว่าหลักการต้อง

เขียนอย่างไร ไม่มีในทางหลักกฎหมายในทางหลักกฎหมายในทางหลักวิชา

การร่างกฎหมาย เขาไม่มีระบุไว้ แต่ว่ามีข้อบังคับของสภา เขาเขียนไว้ว่าเพราะ

กฎหมายต้องไปผ่านสภา หลักการต้องระบุให้ชัดเจน ถ้าเป็นการปรับปรุงแก้

ไขเพิ่มเติมกฎหมายต้องระบุเลขมาตรานี่เป็นความไม่เข้าใจของฝ่ายนิติบัญญัติ

หลักในเรื่องนี้ที่เขาเขียนในข้อบังคับของฝ่ายนิติบัญญัติเขียนมาในสมัยโบราณ

เต็มที่ สมัยซึ่งฝ่ายบริหารมาควบคุมฝ่ายนิติบัญญัติ คือเข้ามาดูแลกำกับตั้งแต่

การเปลี่ยนแปลงการปกครองใหม่ ๆ เขาก็วางกลไกไว้ว่าฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่

อันตรายกับฝ่ายบริหาร ไม่ทำให้เป้าหมายวัตถุประสงค์ของฝ่ายบริหารผิดแผก

ไป เขาก็เขียนเอาไว้ว่า เวลาเขียนกฎหมายจะต้องมีหลักการ ๆ ต้องชัดเจน

เวลาเสนอกฎหมายต้องเสนอหลักการเสียก่อนให้เขารับก็จะรับหลักการนี้หรือ

ไม่ แล้วข้อบังคับก็จะมีต่อไปว่า ในการแก้ไขปรับปรุงจะทำให้เปลี่ยนแปลง

หลักไม่ได้ เพราะฉะนั้นฝ่ายบริหารก็สบาย สมมุติว่าจะแก้ไขกฎหมายว่าด้วย

เรื่อง “ยา” แทนที่เขาจะบอกว่าแก้ไขกฎหมายว่าด้วยยาให้เหมาะสม ถ้าเขียนไว้

เพียงแค่นี้ เขาแก้อะไรก็ได้ใช่ไหม สภาก็จะแก้อะไรก็ได้ แต่เขาไม่เขียนอย่างนี้

เขาบอกแก้ความหมายของคำว่า “ยา” ให้มีความหมายว่าดังต่อไปนี้ เขียน

ละเอียดเลย พอใครจะไปแก้ถ้อยคำเหล่านั้นก็จะกลายเป็นแก้หลักการ ซึ่งทำ

ไม่ได้ตามข้อบังคับสภาผู้แทนราษฎร แต่ของวุฒิสภาเราเปลี่ยนก็เป็นส่วนดี

สำหรับฝ่ายบริหารเมื่อเสนอกฎหมายอะไร จะไม่ถูกฝ่ายนิติบัญญัติแก้จนออก

มาเป็นคนละรูปคนละร่าง เพราะฉะนั้นถ้าระบุไว้ชัดเจนเท่าไร ฝ่ายนิติบัญญัติก็

จะมีช่องในการปรับปรุงแก้ไขได้น้อยเท่านั้น โอกาสที่จะผ่านกฎหมายมาตามที่

ฝ่ายบริหารต้องการก็จะมีมากขึ้นเพราะฉะนั้นเขาก็เขียนหลักการไว้ค่อนข้างจะ

ชัดเจน หลักการนั้นเมื่อเสนอเสร็จแล้วก็เป็นอันจบไม่ต้องใช้เวลาออกเป็น

กฎหมายแล้วหลักการนั้นก็จะหายไป เหตุผลจะอยู่ท้ายกฎหมายเวลาเขาเอา

กฎหมายไปลงพิมพ์ราชกิจจานุเบกษาก็จะมีเหตุผลอยู่ท้ายที่บอกว่าทำไมถึง

ออกกฎหมายฉบับนั้น ทำไมถึงแก้ไขกฎหมายฉบับนั้น ถามว่าแล้วเหตุผลมี

ประโยชน์อะไรประโยชน์ของเหตุผลก็คือจะบอกให้ประชาชนรู้ว่าเกิดอะไรขึ้น

จึงต้องมีกฎหมายแบบนี้ เกิดอะไรขึ้นจึงต้องถูกปรับปรุงแก้ไข ถ้าเป็นในสมัย

โบราณ ในสมัยรัชกาลที่ ๔  เหตุผลนี้จะอยู่ในคำปรารภ และเขียนละเอียดยิบ

เลย จะเล่าละเรียดเลยว่า พระเจ้าอยู่หัวท่านเสด็จฯ ไปไหน เจออำแดงอะไร

แล้วทำอากัปกิริยาอย่างไร แสดงให้เห็นถึงความกระด้างกระเดื่อง ไม่มี

ระเบียบสังคม เพราะฉะนั้นจำเป็นจะต้องคิดเรื่องนี้เรื่องนั้นบอกละเอียดยิบ ก็

ทำให้ผู้คนรู้ว่าต้นสายปลายเหตุของการมีกฎหมายนั้นมาอย่างไร ประโยชน์

อย่างอื่นมีไหม ตอบว่า มี เมื่อเวลาเข้ามาจนในการแปลกฎหมาย ตีความ

กฎหมายแล้วหาความหมายที่ชัดเจนไม่ได้ สิ่งแรกที่ต้องไปดูคือเหตุผลท้าย

พระราชบัญญัติเขาแก้กฎหมายเรื่องนั้นเพื่ออะไร ตรงนี้แหละที่จะบอกว่า

เจตนารมณ์ของกฎหมายตรงนั้นคืออะไรก็ดูที่เหตุผลนั้นเอง นอกเหนือไปจาก

ตัวหนังสือเขาไม่เคยกลับมาถามผู้ร่างว่า ตอนร่างคิดอย่างไร เขาไม่ถาม

๒.     ชื่อร่างพระราชบัญญัติ  ชื่อร่างพระราชบัญญัตินี้ก็มีวิธี

เขียนได้หลายวิธีใช้ชื่อเฉพาะสาระสำคัญของตัวกฎหมายนั้นมาเป็นชื่อ หรือถ้า

เป็นเรื่องหลาย ๆ เรื่อรวมกันก็อาจจะใช้ “กฎหมายว่าด้วย” มีคำว่า “ว่าด้วย”

แต่โดยหลักแล้ว ถ้าสามารถใช้ชื่อจนกระทั่งสื่อให้คนเข้าใจได้ว่าเพียงอ่านชื่อ

พระราชบัญญัติก็รู้ว่ากฎหมายนั้นจะเกี่ยวข้องกับอะไรได้ก็จะเป็นการดีที่สุด

เพราะจะทำให้เกิดความสนใจ คนที่รู้เรื่องที่เกี่ยวข้องก็จะสามารถค้นหา

กฎหมายได้ถูก

๓.     คำปรารภ คือ คำอารัมภบทที่จะบอกว่าจะทำอะไร เป็น

การสมควรมีกฎหมาย เป็นการสมควรแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย ก็คือบอกสาระ

สั้น ๆ ของกฎหมายฉบับนี้แต่เมื่อมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มาตรา ๒๙ ของรัฐ

ธรรมนูญบังคับไว้ว่าเวลาจะออกกฎหมายอันมีผลเป็นการกระทบกระเทือนต่อ

สิทธิและเสรีภาพของประชาชน จะต้องอ้างบทมาตราของรัฐธรรมนูญไว้ให้

ปรากฏว่ารัฐธรรมนูญให้อำนาจไว้ในที่ใด อันนี้ก็ไปลอกเลียนมาจากสหพันธ

รัฐเยอรมัน โดยเขาหวังว่า เผื่อประชาชนอยากจะรู้ว่าที่ถูกจำกัดสิทธินั้น ทำได้

ตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ ก็จะได้ไปเปิดรัฐธรรมนูญมาตราที่บอกไว้แล้วก็ดู ทำ

ยังกับว่าคนไทยชอบไปพลิกนักแต่ว่าจริง ๆ ก็คงดี อย่างน้อยที่สุดก็จะเตือน

สติคนจะออกกฎหมายจะต้องไปเปิดรัฐธรรมนูญทุกครั้งที่จะออกกฎหมาย

สมัยก่อนก็จะไม่มีใครไปเปิดเพราะว่าก็จำหลักทั่ว ๆ ไปกันได้ว่าสำนวนพูดกัน

เรื่องอะไร

                   ๔. วันใช้บังคับ  วันใช้บังคับกฎหมายนั้นอาจมีได้ถึง ๕ วิธี

                        ๔.๑ กำหนดวันใช้บังคับ ไว้เป็นที่แน่นอนในกฎหมายนั้น

เลย ว่าจะใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑ มกราคม หรือ วันที่ ๓๐ ธันวาคม วันที่ที่

กำหนดนั้นอาจจะเป็นวันในอดีตก็ได้อาจจะเป็นวันอนาคตก็ได้ ถ้าเป็นวันใน

อดีตแล้วกฎหมายนั้นใช้ย้อนหลัง ถามว่าทำได้ไหมตอบว่าได้ ตราบเท่าที่ไม่ใช่

เป็นกฎหมายอาญา

                        ๔.๒ วันที่ที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

                   ๔.๓ วันถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยหลัก

ทั่ว ๆ ไปจะใช้วันถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เพราะว่า โดยข้อ

สันนิษฐานของกฎหมาย ที่ว่าบุคคลจะปฏิเสธที่จะไม่รู้กฎหมายไม่ได้ เพราะ

ฉะนั้นต้องเปิดโอกาสให้คนได้รู้กฎหมายอย่างน้อย ๑ วันก็คือวันถัดจากวัน

ประกาศ ถ้ายังไม่ได้ประกาศพวกเราจะรู้ได้อย่างไร วันที่ประกาศเราก็ไม่มีทาง

รู้เพราะว่าเพิ่งไปถึง เพราะฉะนั้นเขาก็เอาจากวันถัดจากวันประกาศ ถามว่าจริง

ๆ แล้วรู้ไหม ก็ไม่รู้หรอก กว่าจะมาอีกหลายอาทิตย์ แล้วดีไม่ดีบางที่ อาจารย์

วิษณุ เครืองาม (เลขาธิการคณะรัฐมนตรี) ลงวันที่หลังเสียอีก ลงวันที่ในราช

กิจจานุเบกษาย้อนหลัง กว่าเราจะรู้กฎหมายก็เป็นเดือน

                        ๔.๔ วันที่เกิดเงื่อนไขตามที่กำหนดไว้ เช่น ให้ใช้บังคับเมื่อ

จัดตั้งหน่วยงานนั้น ๆ สำเร็จ อย่างนี้เป็นต้น สำเร็จเมื่อไรก็กฎหมายใช้บังคับ

เมื่อนั้น

                        ๔.๕ วันที่ที่จะได้กำหนดในอนาคต  ในกรณีอย่างนี้กฎหมาย

ก็จะมักจะเถียงว่ากฎหมายจะใช้บังคับเมื่อไรให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา

อย่างนั้นก็แปลว่าเมื่อไรพระราชกฤษฎีกาออกมาใช้บังคับ กฎหมายนั้นถึงจะใช้

บังคับได้

                        แล้วกรณีใดจึงควรใช้ทางเลือกใด คำตอบก็คือว่า ก็สุดแต่

เรื่องของแต่ละเรื่องถ้าเป็นเรื่องที่จำเป็นที่จะต้องป้องกันความเสียหาย และ

เป็นความรีบด่วนรอไม่ได้ ก็ต้องใช้ทันทีที่ประกาศ ถ้าเป็นเรื่องซึ่งอยากจะให้มี

ผลย้อนหลังไปถึงประชาชนในทางที่ดีก็ใช้บังคับมาตั้งแต่อดีต บังคับย้อนหลัง

ได้ เรื่องใดที่จำเป็นจะต้องทำอะไรบางอย่างเสียก่อนกฎหมายถึงจะออกมาใช้

บังคับได้ จึงสมควรบังคับกฎหมายให้เป็นไปตามนั้นก็ต้องใช้ทางเลือกที่ ๔

เมื่อมีเงื่อนไขเกิดขึ้น ส่วนทางเลือกสุดท้ายนั้นเรื่องของความไม่พร้อม และ

สถานการณ์ของเรื่องของกฎหมายนั้น ถ้ายังไม่เกิดเขาก็ยังไม่มีความจำเป็น ยก

ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างภายในเขตเพลิงไหม้ อย่างนี้

เขาก็จะไม่ใช้บังคับกฎหมายนั้นยังไม่ใช้บังคับ เมื่อไรที่เกิดเพลิงไหม้แล้วจะใช้

เข้าไปควบคุมก็ให้ตราพระราชกฤษฎีกาออกมาใช้บังคับเมื่อตราพระราช

กฤษฎีกา กฎหมายฉบับนี้จะเข้าไปใช้พื้นที่นั้นทันที อย่านั้นก็เป็นเรื่องสุดแต่

เหตุการณ์จะเกิดขึ้นเมื่อไร

๕.      สถานที่ใช้บังคับ  โดยหลักทั่วไปกฎหมายต้องใช้บังคับ

ทุกมุมเมืองทุกซอกมุม แต่บางเรื่องบางราวอาจจะไม่จำเป็นต้องใช้ทุกซอกทุก

มุม ก็ให้ใช้จำเป็นเท่าที่จะต้องใช้ถามว่าแล้วจะขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ ก็ตอบว่า

ถ้าเราเขียนดี ๆ ก็ไม่ขัด เพราะว่าการที่ไม่ใช้บังคับทุกแห่งนั้น อาจจะเป็นด้วย

ความไม่พร้อม ยกตัวอย่างเช่น กฎหมายว่าด้วยความปลอดภัยในการขี่จักร

ยานยนต์โดยให้สวมหมวกกันน็อก เมื่อเกิดรู้สึกว่าไม่พร้อมที่จะให้ผู้คนไปซื้อ

หมวกกันน็อก ที่จะบังคับเราก็ใช้บังคับเฉพาะเขตกรุงเทพมหานคร และ

ปริมณฑล ซึ่งก็ไม่ใช่เป็นของดีอันนั้นเป็นความไม่พร้อมของการใช้บังคับ

กฎหมาย แล้วเราค่อย ๆ ขยับทีละนิด ๆ

๖.      การยกเลิกกฎหมายเก่า เมื่อเวลาออกกฎหมายใหม่ เรา

ก็จะต้องตรวจสอบดูว่า กฎหมายเก่ามีอยู่หรือไม่ในเรื่องนั้น ถ้ายังมีอยู่จำเป็น

จะต้องยกเลิกหรือไม่ หรือสมควรปรับปรุงแก้ไขกฎหมายฉบับนั้น ก็ไม่จำเป็น

ต้องออกกฎหมายใหม่

๗.    ผู้รักษาการ  เวลานี้เกิดความเข้าใจกับผิดพลาดบ้าง

ถามว่าทำไมต้องมีผู้รักษาการที่มีผู้รักษาการก็เพื่อจะได้รู้ว่าใครมีหน้าที่ปฏิบัติ

การตามกฎหมายนั้นมีหน้าที่กำกับดูแลการปฏิบัติตามกฎหมาย เมื่อเวลาที่

สภาจะตั้งกระทู้ถามจะได้รู้ว่าจะตั้งกระทู้ถาม ถามกับรัฐมนตรีคนไหน เมื่อ

 

เวลาที่สภาจะตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐบาลก็จะได้รู้ว่างานตามกฎหมาย

นั้นควรจะเล่นงานรัฐมนตรีคนใด การเป็นผู้รักษาการไม่ได้แปลว่าคน ๆ นั้น

จะมีอำนาจโดยสิ้นเชิง บางกรณีผู้รักษาการมีแต่ก็หน้าที่แล้วไม่มีอำนาจก็เยอะ

เช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นผู้รักษาการกฎหมายเป็นกระบุงเลย

แต่ถามว่ามีอำนาจเหนือผู้พิพากษาหรือไม่ ก็ตอบว่าไม่มีโดยสิ้นเชิงเหมือนกัน

เพราะเขาไม่ต้องการให้เข้าไปก้าวก่าย เวลานี้เกิดความเข้าใจผิดกันว่า ถ้าจะให้

ใครอิสระจากใครก็ให้คนนั้นเป็นผู้รักษาการ ซึ่งผิดเพราะคนบางคนไม่สมควร

ให้เป็นผู้รักษาการ เพราะคนนั้นเขาไม่ได้รับผิดชอบต่อสภา สภาจะตั้งกระทู้

ถามได้อย่างไร จะไปเรียกเขามาได้อย่างไร เวลานี้ไปไกลถึงขนาดกฎหมายของ

ศาล เขาจะให้ประธานศาลฎีกาเป็นผู้รักษาการแล้ว ก็โดยเข้าใจว่าเมื่อให้

ประธานศาลฎีกาเป็นผู้รักษาการแล้วก็จะมีอำนาจอิสระ ความจริงไม่มีหรอก

อำนาจอิสระจะมีมากน้อยแค่ไหนก็ขึ้นอยู่กับบทบัญญัติกฎหมายนั้นว่าให้อิสระ

อย่างไร ในที่สุดก็อิสระไม่ได้เพราะงบประมาณจะต้องไปเอาจากฝ่ายบริหาร

ผมก็กำลังบอกกับสภาว่าลองทดลองดูซักทีเถอะวันหนึ่งให้กรรมการเรียก

ประธานศาลฎีกามาให้ถ้อยคำ เพื่อให้รู้ว่านี่ผลของการเป็นผู้รักษาการคือต้อง

รับผิดชอบต่อสภา สภาก็จะเรียกมาให้ถ้อยคำ ถ้าไม่มาก็จะมีความผิด ซึ่งคน

อย่างประธานศาลฎีกาไม่ควรถูกเรียกมาซักไซ้ไล่เลียง ฉะนั้นพอมาตั้งให้เป็นผู้

รักษาการก็จะเกิดปัญหาอย่างนั้นขึ้น

๘.     บทกำหนดโทษ  เวลาที่เราจะเขียนบทกำหนดโทษก็ต้อง

ดูว่าเรื่องใดเราบังคับให้เขาทำ เมื่อไรเขาไม่ทำหรือทำถูกต้องครบถ้วน ทำไม่

ถูกต้องภายในกำหนดเวลาอย่างนั้นก็ต้องมีโทษ เพราะฉะนั้นเวลาเขียนบท

กำหนดโทษก็ต้องกลับไปไล่เนื้อหาให้หมดเรื่องไหนมาตราไหนสั่งว่าอย่างไร

บางมาตราก็จะต้องถูกลงโทษแตกต่างกันไป บางเรื่องหนักบางเรื่องเบา

๙.     บทเฉพาะกาล  ถามว่าต้องมีบทเฉพาะกาลไหม ก็ต้อง

ตอบว่ามีอะไรยังค้างที่จำเป็นจะต้องทำหรือไม่ ถ้ามีอะไรยังค้างก็ต้องเขียนบท

เฉพาะกาลรองรับ การยังค้างในที่นี้จะต้องนึกถึงประชาชนด้วย จะไปนึกถึงแต่

เจ้าหน้าที่ไม่ได้ เช่น เราออกกฎหายใหม่แทนกฎหมายเก่าขึ้นมาฉบบหนึ่ง เช่น

กฎหมายว่าด้วยการขายยา เราก็ต้องนึกถึงประชาชนที่ได้รับอนุญาตในการขาย

ยาไปก่อนกฎหมายฉบับนี้ว่าจะทำอย่างไรกับเขา จะให้เขามาขอใหม่ภายใน

กี่วัน เพราะทันทีที่กฎหมายฉบับนี้ออกไปใบอนุญาตที่ใช้อยู่เดิมจะใช้ไม่ได้

เพราะกฎหมายนั้นถูกยกเลิกไป แล้วเมื่อเขาขายยาอยู่เขาก็จะผิดกฎหมายทัน

ที เพราะเขาเป็นคนขายยาโดยไม่ได้รับอนุญาต เพราะฉะนั้นเราจะต้องนึกถึง

เขาว่าในห้วงระหว่างเวลานั้นควรจะทำอย่างไรให้เขา เพราะฉะนั้นกฎหมายทุก

อันจึงมีโทษ แล้วเป็นเรื่องที่กำหนดพฤติกรรมของมนุษย์ในทางการจำกัดสิทธิ

และเสรีภาพ ประเทศที่เจริญเขาจะมีกฎหมายน้อยที่สุด ประเทศที่ยิ่งด้อย

ความเจริญก็จะยิ่งขวนขวายให้มีกฎหมายมากขึ้น เพราะนึกว่ากฎหมายเป็น

สัญญาณแห่งความเจริญ ความจริงกฎหมายยิ่งมีมาก ยิ่งแสดงว่าไม่เจริญ

เพราะถ้าเราเป็นคนดี เราก็ไม่ต้องออกกฎ ข้อบังคับ มาบังคับกัน

                        วันนี้ผมขอจบเพียงเท่านั้น มีคำถามอะไรหรือไม่ ถ้าไม่มีผม

ขอจบเพียงเท่านี้ ขอบคุณ