เพื่อนข้าราชการ
นับว่าเป็นความริเริ่มของสำนักงานที่จัดให้มี In-service Training
ในลักษณะอย่างนี้
เพราะว่าในสมัยก่อนที่รุ่นพวกผมมาทำงานที่นี่จะไม่มี ต่างคนต่างก็
เรียนรู้กันเอาเองแล้วก็ช่วยตัวเอง เรียนรู้จากผู้หลักผู้ใหญ่
ก็ได้บ้างเสียบ้าง แต่บังเอิญ
สมัยก่อนคนน้อย
ถึงจะเล่นหัวกันอย่างไรก็ยังได้ความรู้เพิ่มพูนขึ้นมาบ้างตามสมควร
เพราะจริง ๆ แล้วงานร่างกฎหมายเป็นทั้งศาสตร์และเป็นทั้งศิลป์
ที่ว่าเป็นศาสตร์ เพราะ
ว่ามีกฎเกณฑ์ กติกา ที่เรียนรู้กันได้ พิสูจน์กันได้
เพียงแต่ไม่ได้พิสูจน์ในลักษณะเคมี จะ
พิสูจน์ในด้านของความหมายแห่งผลแห่งการเขียนกฎหมายว่า
ถ้าเราเขียนอย่างนั้นแล้ว
ผลจะออกมาเป็นอย่างไร กฎเกณฑ์ กติกา เหล่านั้น
ก็เป็นกฎเกณฑ์ซึ่งวางกันต่อ ๆ มา
เป็นรุ่น ๆ มีวิวัฒนาการบ้างตามแต่วิวัฒนาการของโลก
และวิวัฒนาการของตัว
กฎหมายนั้นเอง ที่ว่าเป็นศิลป์ก็เพราะว่าจริง ๆ
นั้นไม่สามารถจะเรียนรู้ได้ในเร็ววัน ใน
ทันทีทันใด อย่างที่ใครคนใดคนหนึ่งต้องการ
เป็นเรื่องที่จะต้องอาศัยความชำนาญการ
ค่อย ๆ เรียนรู้ และที่สำคัญก็คือ
ทักษะของคนที่จะมาเป็นนักร่างกฎหมายว่ามีทักษะ
ทางด้านนี้หรือไม่ บางคนอาจจะทำงานด้านกฎหมายเป็น ๒๐ ปี ๓๐ ปี
แต่เขียน
กฎหมายออกมาก็ไม่เป็นกฎหมาย บางคนทำงานเพียง ๒ ปี ๓ ปี
เขียนออกมาก็เป็น
กฎหมาย
ถ้าเราอยากจะรู้ว่าเราพอทำงานที่นี่สักระยะหนึ่งแล้วเรามีทักษะในการทำงาน
ร่างกฎหมายหรือไม่ เราลองเขียนกฎหมายเล่น ๆ อะไรขึ้นมาสักฉบับหนึ่ง
เช่น พระราช
บัญญัติว่าด้วยการห้ามไว้ผมยาวของผู้ชาย อย่างนี้เป็นต้น
เขียนโดยไม่ต้องดูแบบ เขียน
เสร็จแล้วก็ให้เพื่อนตรวจ แล้วให้เพื่อนถาม
ถ้ามีคำถามที่เรายังไม่ได้ตอบอยู่ในนั้นเกิน
๑๐ คำถาม มีแบบที่เขียนไม่ถูกต้องเกิน ๕ จุด
ก็แปลว่าทักษะของเรายังไม่ดีพอ สิ่งเหล่า
นี้เป็นสิ่งที่จะต้องเรียนรู้ ค่อย ๆ สะสม
ไม่สามารถจะดีดนิ้วแล้วก็รู้ได้เอง หรือว่าเก่งได้
เอง
ในส่วนที่เกี่ยวกับกฎเกณฑ์กติกาในการร่างกฎหมายนั้นคนที่จะเป็นนักร่างกฎหมาย
ได้นี่ ต้องมีความรู้พื้นฐานกว้างขวางพอสมควร
ในเบื้องต้นจะต้องรู้รูปแบบของกฎหมาย
ว่าในแต่ละรูปแบบเขาใช้สำหรับกรณีใด
ทำไมเขาจึงใช้รูปแบบอย่างนั้นถ้อยคำต่าง ๆ ที่
ใช้กันในกฎหมายมีความหมายอย่างไร กว้างแคบแค่ไหน
เปลี่ยนแปลงได้หรือไม่วิธีการ
เขียนของกฎหมาย sequence ของกฎหมาย ผลบังคับ บทลงโทษ บทเฉพาะกาล อะไร
ต่าง ๆ เหล่านี้ จะต้องเป็นเรื่องซึ่งต้องเรียนรู้ แต่โดยสรุปที่ว่าคนที่จะเป็นนักร่างกฎหมาย
ได้จะต้องมีความรู้กว้างขวางนั้น จะต้องรู้อะไรบ้าง
อย่างน้อยที่สุดจะต้องรู้ใน ๗ เรื่อง
เรื่องที่ ๑
คือ ต้องรู้หลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ หลักกฎหมายปก
ครอง และหลักนิติธรรม ๓
หลักนี้จะต้องเป็นสิ่งที่นักกฎหมายจะต้องรู้อย่างขึ้นใจ และรู้
อย่างหยิบมาใช้ได้เพราะอย่างที่เราเรียนมากันในเบื้องต้นจากในมหาวิทยาลัย
เราก็รู้ว่า
กฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นเป็นกฎหมายสูงสุด
อะไรที่ไปขัดกับกฎหมายรัฐธรรมนูญก็ใช้
บังคับไม่ได้ ในกฎหมายรัฐธรรมนูญเองก็จะแฝงด้วยหลักกฎหมายปกครอง
หลักนิติ
ธรรมอยู่ในตัวด้วย แต่บางทีก็ไม่หมดถึงแม้จะเขียนให้ละเอียดอย่างไรก็ไม่หมด
เพราะ
ฉะนั้นหลัก ๒
หลักเราจึงจะต้องรู้นอกเหนือไปจากที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ เพื่อที่ว่าเวลาเรา
ร่างกฎหมายออกมาแล้วจะได้ไม่ขัดกับกฎหมายเหล่านั้น
เรื่องที่ ๒
คือ จะต้องรู้โครงสร้างของการบริหารราชการแผ่นดิน นี่ก็
ของไม่ยากอ่านดูก็คงจะพอเข้าใจ
ว่าโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินมีอยู่อย่างไร
มีกระทรวง ทบวง กรม อย่างไร Hierarchy เป็นอย่างไร
และที่สำคัญที่ต้องรู้และจดจำ
ให้แม่นก็คือ กระบวนการในการทำงานของระบบราชการไทยซึ่งเป็นอยู่จริง
ไม่ใช่ที่ควร
จะเป็น ถามว่าทำไมเราต้องรู้ ที่ต้องรู้เพราะว่า
ถ้าเราไม่รู้หรือไม่ยอมรับความจริงในสิ่ง
เหล่านี้ เวลาเราเขียนกฎหมาย เราก็จะเขียนตามทฤษฎี
เราไม่คำนึงถึงว่าแล้วราษฎรจะ
ลำบากมากน้อยแค่ไหน คำว่าราษฎรนี่อย่าไปนึกถึงตาสีตาสา
นึกถึงตัวเราเองด้วย
เพราะเวลาเราออกจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้วเราก็คือราษฎรคนหนึ่ง
เดินไปข้างนอกเราอาจจะไปถูกรถชน
อาจจะต้องไปติดต่อกับตำรวจเราจะต้องไปติดต่อ
กับนายทะเบียนที่ไหน เราก็คือราษฎรคนหนึ่ง ถ้าเราไม่ระมัดระวัง
เราไม่รู้ว่าการทำงาน
ของราชการจริง ๆ เป็นอย่างไร เราเขียนกฎหมายตามทฤษฎี ขึ้นต้นก็ต้องบอกว่าห้ามไม่
ให้ผู้ใดกระทำอะไรเว้นแต่จะได้รับอนุญาต
แล้วเราจะไปพบว่าสิ่งเหล่านั้นคือเครื่องมือ
ฆ่าคน เครื่องมือทำให้คนลำบาก แต่ถ้าเรารู้ว่าระบบราชการจริง ๆ
เขาทำงานกันอย่างไร
มีขั้นตอนอย่างไร
กว่าจะผ่านจากโต๊ะหนึ่งไปถึงอีกโต๊ะหนึ่งเป็นอย่างไร เวลาเราร่าง
กฎหมาย เรานึกถึงสิ่งเหล่านี้ เราจะทำให้สั้นเข้า
เพราะกฎหมายเป็นแม่บท เป็นกฎ
กติกาที่สังคมจะต้องปฏิบัติตาม
เราในฐานะที่จะเป็นผู้เขียนกฎกติกาสังคมนั้น เรามี
โอกาสมีทางเลือกที่จะทำให้กติกานั้นเป็นกติกาที่ดี ที่งาม
จะให้โปร่งใสอย่างไร จะให้ลัด
ขั้นตอนอย่างไร ก็ทำกันเสียที่ตรงกติกาแต่ถ้าเราไม่รู้ว่าราชการเขาทำงานกันอย่างไร
กติกาที่เราเขียนมาก็ใช้ไม่ได้ รังแต่จะเป็นภัย
เรื่องที่ ๓
คือ เรื่องประเพณีและวัฒนธรรมของไทย เพราะว่าถ้าเรา
ไม่รู้วิถีชีวิตของคนไทย ไม่รู้วัฒนธรรมของไทย
เวลาเราเขียนกฎหมายแล้วเราลอกมา
จากต่างประเทศ ซึ่งมีวิธีคิดกันคนละอย่าง มีวิถีชีวิตกันคนละอย่าง
พอมาก็ใช้ไม่ได้ ใช้
แล้วก็ไม่เกิดผล
แต่ถ้าเรารู้หลักประเพณี รู้หลักวัฒนธรรมไทย เราก็เอาสิ่งเหล่านั้นมา
ปรับเข้า เพื่อให้เข้ากับประเพณีและวัฒนธรรม และวิธีคิดของไทย
กฎหมายถึงจะเกิด
ประสิทธิผล เกิดประสิทธิภาพ ไปดูกฎหมายโบราณ ๆ เถอะ
เขาจะมีคำปรารภยาว
เหยียดถึงประเพณีที่มาของวิธีดำรงชีวิตของคน
แล้วการดำรงชีวิตอย่างนั้นทำให้เกิดผล
อะไรขึ้น และทำไมจึงต้องมีกฎหมายนั้น ๆ อ่านแล้วจะซึ้งเลยว่า อ้อ! วิธีคิดเขาคิดกัน
อย่างนั้น ถ้าเราไม่รู้สิ่งเหล่านี้ เราออกกฎหมาย
เราก็จะได้แต่เลียนแบบมาจากต่าง
ประเทศ จะมีกฎหมายหลายฉบับถ้าเรากลับไปอ่านดู
ถึงแม้ว่าเราจะเป็นนักร่างฎหมาย
เราก็จะพบว่าลอกเลียนแบบเขามาโดยที่ไม่ได้นึกถึงเลยว่าคนไทยทำงานอย่างไร
แล้วก็
จะสร้างปัญหา
กฎหมายหลายฉบับในระยะหลังจะเป็นกฎหมายที่ค่อนข้างจะเป็นไป
ตามยุคโลกาภิวัฒน์ที่เลียนแบบมาจากกฎหมายของประเทศต่าง ๆ
แล้วบางทีก็ไม่ได้คิด
ต่อ แปลเอามาเลย
เพราะฉะนั้นภาษาก็จะเป็นภาษาค่อนข้างจะวิบัติไปตามภาษาที่
แปลมา
ที่สำคัญก็คือว่า เมื่อไปลอกเลียนแบบมาก็จะลืมนึกถึงความเป็นจริงของระบบ
ราชการไทย วิธีคิด วิถีชีวิตของคนไทย
กฎหมายเหล่านั้นจะเป็นพิษเป็นภัยในวันข้าง
หน้า
ไปดูกฎหมายฟอกเงินที่กำลังอยู่ในสภาจะรู้ว่านั่นคือหายนะในวันข้างหน้า เพราะ
กฎหมายฟอกเงินจะอยู่บนสมมุติฐานที่ว่า ข้าราชการดีพร้อม
มีความซื่อสัตย์สุจริต มี
ความเที่ยงธรรม มีความตรงไปตรงมา ขาดสิ่งใดสิ่งหนึ่ง
ตัวนั้นก็คือระเบิดเวลาถ้าเรานึก
ว่าจริง ๆ เราไม่ได้ถึงขั้นนั้น
การเขียนกฎหมายต้องเขียนอีกแบบหนึ่งไม่ใช่เขียนอย่างนั้น
เรื่องที่ ๔ คือ หลักแห่งการร่างกฎหมาย นี่เป็นวิชาที่ต้องไปเรียนกัน
เข้าใจว่าที่นี่ก็คงมีการบรรยาย คงบรรยายกันซ้ำแล้วซ้ำเล่าหลายครั้ง
จำได้บ้างไม่ได้
บ้าง ซึ่งคงต้องว่าเป็นอีกวิชาหนึ่งต่างหาก
แต่ถ้าใครทำงานในกองกรรมการยกร่าง
กฎหมายทั้งหลาย ก็เป็นแหล่งที่จะเรียนรู้ได้อีกอย่างหนึ่ง
ถ้าหากว่าสนใจที่จะเรียนรู้
เรื่องที่ ๕ คือ ภาษาไทย
และภาษากฎหมาย ภาษากฎหมายบางที
ก็ประหลาด ๆ ที่เราพูดกันล้อเล่นนี่ ห้ามไม่ให้ เป็นเชิง negative ซ้อนกัน แต่นั่นก็เป็น
ภาษากฎหมาย เพื่อความศักดิ์สิทธิ์ด้านกฎหมาย
ถ้าเราไม่มีอะไรดีกว่าก็คงต้องใช้อย่าง
นั้นไปเรื่อย ภาษาไทยในรุ่นพวกคุณคงลำบาก
เพราะว่าคุณเติบโตขึ้นมาในยุคที่
กระทรวงศึกษาธิการไปลอกเลียนแบบวิธีเรียนภาษามาจากอเมริกันเรียบร้อยแล้ว
คือ
สอนภาษาไทยในลักษณะภาษาอังกฤษ เพราะฉะนั้นวิธีดูภาษาในคนรุ่นใหม่
จึงแตก
ต่างไปจากคนรุ่นเก่าซึ่งเขาเรียนจากมูลบทซึ่งเป็นพื้นฐานของภาษาไทยแต่ว่าในปัจจุบัน
ไม่ได้เรียนอย่างนั้นแล้ว ก็ค่อนข้างจะลำบากหน่อย
แต่ว่าถึงอย่างไรเมื่อเป็นภาษาของ
เรา เราก็ต้องเรียนรู้ เรียนรู้เมื่อโตขึ้นก็ยังดีกว่า
เรื่องที่ ๖ คือ
รู้แหล่งที่ว่าจะหาข้อมูลเกี่ยวกับวิทยาการสมัยใหม่ได้
ที่ไหน ซึ่งเดี๋ยวนี้ง่ายมาก สมัยก่อนลำบาก
สิ่งเดียวที่จะต้องทำก็คือไปค้นหาตามห้อง
สมุด เดี๋ยวนี้มาป้อนอยู่ที่โต๊ะแล้ว กดปุ๊บได้ปั๊บ
เพราะฉะนั้นก็ง่าย ตรงนี้ก็เกือบจะเรียก
ว่าไม่ต้องลงทุนลงแรงเพียงแต่ยกนิ้วไปกดปุ่มก็มา
แล้วก็อ่านเอาหน่อยเท่านั้นเอง แต่ก็
เป็นความจำเป็นที่นักร่างกฎหมายจะต้องเรียนรู้วิทยาการสมัยใหม่
เพราะมิฉะนั้น
กฎหมายคุณจะทันสมัยได้อย่างไร ถ้าคุณไม่รู้ว่าวิทยาการสมัยใหม่ก้าวไปถึงขั้นไหนแล้ว
เวลาเราพูดถึงคลื่นวิทยุคงไม่ใช่คลื่นแฮรตเซียนอย่างเดิมต่อไปแล้ว
จะกลายเป็นคลื่น
อะไร ๆ ที่เราไม่รู้มีทั้งเลเซอร์ มีทั้งกระแสไฟที่ส่งไปตามสาย
ที่กำลังเดินกันอยู่ ออพติก
ไฟเบอร์อะไรนี่ พวกนี้ถ้าเราไม่รู้เลย ปิดหูปิดตาหมด วิทยาการใหม่เข้ามากฎหมายเราก็
จะโหว่ ลองไปนึกดูกฎหมายที่เขียนในยุคเก่า ๆ ดูประมวลกฎหมายอาญา
หรือประมวล
กฎหมายแพ่งในรุ่นเก่า ก่อนมีการปรับปรุงแก้ไข
ลองนึกดูว่าสิ่งที่เขาเขียนเอาไว้เมื่อ
๕๐๖๐ ปีที่แล้ว มาปัจจุบันนี้ส่วนมากเรายังไม่พบเลยว่ามีช่องโหว่ตรงไหน ลองนึกถึง
นิยามของคำว่า โดยทุจริต นึกถึงคำนิยามคำว่า
เจตนา นึกถึงคำนิยามคำต่าง ๆ
การใช้กำลังประทุษร้าย มาปัจจุบันนี้
วิวัฒนาการเจริญก้าวหน้าไปมากมาย โครง
สร้างระบบอะไรต่าง ๆ
ก็เปลี่ยนไป แต่ลองไปนึกดูถึงคำเหล่านั้น ยัง cover ได้จนถึง
ปัจจุบัน แปลว่าอะไร แปลว่าวิธีคิดของเขานั้นคิดกันกว้างขวางมาก
เรื่องบางเรื่องใน
ประมวลกฎหมายแพ่ง หรือในวิธีพิจารณาความแพ่งที่เขาเขียนกันไว้เมื่อ
๔๐๕๐ ปี
ก่อน มายุคนี้เขียนเพื่อที่จะอธิบายเรื่องเดียวกันต้องใช้ถึง ๑๐
มาตรา ๒๐ มาตรา จึง
อธิบายเรื่องเดียวกับที่เขาเคยเขียนไว้ในมาตราเดียวกันได้หมดแปลว่าอะไร
แปลว่าเรา
คิดสู้คนโบราณไม่ได้ คนโบราณคิดได้กว้างกว่า
นั่นอาจจะเป็นเพราะว่าทักษะ และวิธี
คิดแตกต่างกัน
แต่เราในปัจจุบันก็ได้เปรียบ ถ้าเราจะใช้ความได้เปรียบนั้นก็เพราะเรามี
แหล่งข้อมูลทางวิทยาการที่ง่ายต่อการเข้าถึง และที่สำคัญก็คือว่า
มีคนทำคำอธิบาย
อะไร ๆ ไว้ให้เรียบร้อย สะดวกต่อการที่จะหยิบมาใช้ได้ในทันทีทันใด
เราต้องรู้แหล่งของ
ข้อมูลเหล่านั้นเพื่อว่าจะนำมาใช้
เรื่องที่ ๗ ประการสุดท้าย
คือ รู้หลักจิตวิทยา และหลักในการ
เจรจาต่อรองถามว่าทำไมจะต้องรู้ ๒ หลักนี้ เพราะเวลาเราร่างกฎหมาย
เราต้องเผชิญ
คนเยอะ เผชิญทั้งคนเบื้องสูงซึ่งมีอำนาจเด็ดขาด
กับเผชิญกับคนที่อยู่ในระดับเดียวกับ
เรา การที่เราจะร่างกฎหมายให้ตรงตามทัศนคติ
หรือที่เราคิดว่าดีที่สุดได้นั้น ต้องใช้จิต
วิทยาโดยการชี้นำคนที่มีอำนาจ เพื่อที่จะให้เขาเห็นดีเห็นงามกับเรา ต้องมีหลักในการ
เจรจาต่อรอง ถ้าอย่างนั้นเขารับไม่ได้ ขยับลงมาอีกหน่อยเขารับได้ไหม
แทนที่จะยอม
ผลีผลามตามที่เขาต้องการไปเสียตั้งแต่ทีแรก
ตรงนั้นเป็นศิลปะที่ต้องค่อย ๆ ศึกษาและ
เรียนรู้ไป ถึงจะสามารถใช้ได้ ที่ไม่ควรใช้เลยก็คือว่า
เราไม่ควรใช้ความรู้ในการร่าง
กฎหมายของเราไปข่มขู่คนอื่น หรือไปขู่เข็ญเขา จนกว่าเราจะใหญ่จริง
ถ้าเรายังไม่ใหญ่
จริงเราอย่าเพิ่งทำอย่างนั้น สิ่งที่ต้องทำก็คือใช้หลักจิตวิทยา
ต้องพูดจากับเขาดี ๆ เจรจา
ต่อรองไป ต่อรองมา หรือชั้นที่สุดเขียนตามที่เขาต้องการ
แล้วชี้ให้เขาเห็นว่าสิ่งที่เขา
ต้องการนั้นเมื่อเขียนออกมาแล้วจะมีผลร้ายต่าง ๆ ดังต่อไปนี้
อธิบายให้เขาฟัง นั่นก็คือ
หลักการเจรจาต่อรอง แล้วเขาก็จะรู้ว่าทำอย่างที่เขาว่าไม่ได้
ต้องลดราวาศอกกันลงมา
นั่นเป็นเรื่องเบื้องต้นที่นักร่างกฎหมายจะต้องรู้ใน ๗ เรื่อง แต่ละเรื่อง
ก็จะมีคำอธิบาย ที่เป็นสาระสำคัญหรือเป็นเรื่องที่จะต้องไปเรียนรู้กันเอา
จริง ๆ เวลาที่
เราจะร่างกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง ถ้าเราเป็นคนเริ่มต้นจะลงมือร่าง
เรื่องจะไม่ง่าย
เหมือนอย่างที่เราทำงานกันอยู่เป็นประจำที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
เพราะว่า
ต้องใช้กระบวนการในการคิดในการวิเคราะห์อะไรต่าง ๆ มากมาย
กว่ากฎหมายจะออก
มาเป็นร่างได้ แต่ว่าพวกเรานี่โชคดี
พวกเรานั่งอยู่กับที่มีคนเขาร่างให้ กระทรวง ทบวง
กรม เขาร่างมาให้เสร็จ แล้วเราก็วิจารณ์จากร่างที่เขาทำ
เราก็จะบอกว่าตรงนั้นไม่ดี ตรง
นี้ไม่ดี แต่เขาคิดของเขามาเรียบร้อยแล้ว แต่แม้กระนั้นสิ่งที่เราจะต้องดู
ก็ไม่ใช่เรื่องเล็ก
ๆ เป็นเรื่องใหญ่เหมือนกัน ถ้าเราจะดูให้ดี
เพราะฉะนั้นสิ่งที่ผมจะพูดต่อไปนี้จึงเป็นเรื่องเน้นของการดูร่างที่มี
คนเขาร่างมาให้แล้ว ไม่ใช่เรื่องที่จะไปยกร่างกันขึ้นใหม่
การที่จะดูร่างที่เขายกร่างมาให้
แล้ว จะมีร่างอยู่ ๒ ชนิด ร่างชนิดหนึ่งก็คือ
ร่างกฎหมายใหม่ทั้งฉบับ ซึ่งอาจจะยกเลิก
กฎหมายเก่าหรืออาจจะเป็นกฎหมายใหม่จริง ๆ เลยก็ตาม
กับการออกกฎหมายมาแก้
ไขเพิ่มเติม สำหรับในกรณีแรกที่เป็นร่างกฎหมายใหม่ทั้งฉบับ
หลักที่เราจะต้องดู ๆ
ในเรื่องอะไรบ้าง
ประการที่ ๑ คือ วัตถุประสงค์ที่เขาจะออกกฎหมายฉบับนั้น
ถาม
ว่าดูทำไมจะได้รู้ความต้องการของเจ้าของร่างเขา แล้วเราจะได้รู้ว่า
สิ่งที่เขาเขียนมาทั้ง
หมดนั้น ตรงกับความต้องการของเขาแล้วหรือยัง
ความต้องการของเขานั้นเป็นความ
ต้องการที่ชอบแล้วหรือยังเพราะสิ่งเหล่านี้เราต้องดู ถามว่าดูทำไม
เพราะในฐานะเรา
เป็นผู้ร่าง เราต้องร่างให้ตรงตามวัตถุประสงค์
มิฉะนั้นกฎหมายที่ออกไปก็ไปคนละทิศ
คนละทาง ถ้าเราไม่รู้วัตถุประสงค์เสียแต่เบื้องต้น
เราจะตรวจร่างกฎหมายของเขาได้
อย่างไร ที่สำคัญก็คือว่า กระบวนการทั้งหมดที่เขียนตามมานั้น
จะทำให้วัตถุประสงค์
นั้นบรรลุหรือไม่ มีวิธีการที่แตกต่างกันสำหรับกระบวนการต่าง ๆ กัน
เพราะฉะนั้นสิ่งจำ
เป็นเบื้องต้นคือ เราจึงต้องรู้ว่าวัตถุประสงค์ของกฎหมายนั่นคืออะไร
ประการที่ ๒
คือ วัตถุประสงค์นั้นขัดกับหลักรัฐธรรมนูญหรือไม่ ขัด
กับหลักนิติธรรมหรือไม่ เหมือนอย่างที่บอกตั้งแต่แรกว่า
นักร่างกฎหมายต้องรู้อะไร ต้อง
รู้รัฐธรรมนูญต้องรู้หลักนิติธรรม ต้องรู้หลักเรื่องกฎหมายปกครอง
เพื่ออะไร เวลาเราจะดู
ร่างกฎหมายของเขาเราจะได้ อ้อ! เรารู้แล้วล่ะว่าเขาต้องการอะไร
เราก็ต้องถามตัวเอง
ว่าแล้วสิ่งที่เขาต้องการนั้นขัดต่อหลักรัฐธรรมนูญ
หลักนิติธรรมหรือไม่ เราจะต้องดู แต่
ก่อนนี่ดูง่ายไม่ยาก ดูไปที่ ๒ หมวดเท่านั้น คือ
หมวดว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ กับแนว
นโยบายแห่งรัฐ แต่ในปัจจุบันต้องดูไปที่หมวดต่าง ๆ
อีกหลายหมวดทีเดียว เพราะเขา
จับกระจายไปหมดแล้ว ต้องไปดูหมวดว่าด้วยศาลเพราะว่าสิทธิเกี่ยวกับคดีอาญาไปอยู่
ในหมวดว่าด้วยศาล
ถามว่าเรื่องอะไรเราถึงต้องไปดูว่าวัตถุประสงค์ของเขาขัดกับรัฐ
ธรรมนูญหรือไม่ เพราะถ้าเราเป็นนักร่างกฎหมาย
แล้วเราร่างกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์
ขัดต่อรัฐธรรมนูญ เราเสียหายมาก
เป็นความเสียหายที่รุนแรงที่สุดสำหรับคนที่มีอาชีพ
ทางร่างกฎหมาย แต่ไม่ได้หมายความว่าเราทำร่างกฎหมายไปแล้ว
จะไม่มีวันขัดต่อรัฐ
ธรรมนูญ ไม่ใช่ อาจจะพลาดได้
แต่ต้องพลาดโดยเพราะความรู้เรามีเท่านั้น ไม่ใช่พลาด
เพราะเราไม่ได้ดู
สิ่งแรกที่เราต้องดูจึงต้องดูก่อนว่าขัดต่อหลักนิติธรรม หลักรัฐธรรมนูญ
หรือไม่ต่อไปเราจะได้รับการขอร้องมากขึ้น เพราะว่าประชาชน ๕๐,๐๐๐
คน จะมีสิทธิ
เสนอร่างกฎหมายได้
คนเขารู้ว่าเราทำงานอยู่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เขาก็
นึกว่าเราเชี่ยวชาญในการร่างกฎหมาย
คงจะต้องมีสักกลุ่มหนึ่งล่ะที่มาวานเราร่าง
แล้ว
การร่างกฎหมายของประชาชนนั่นแหละจะเป็นการขัดต่อหลักนิติธรรมและหลักรัฐธรรม
นูญง่ายที่สุด เพราะความต้องการของประชาชนนั้น
จะเป็นความต้องการที่บางทีก็ค่อน
ข้างจะวิริศมาหราอยู่ เช่น อยู่ ๆ เขาอาจจะบอกว่า
ทำอย่างไรหนี้สินผมจะหมด ช่วยออก
กฎหมายให้ผมฉบับหนึ่งสิ ถ้าเราไม่นึกถึงหลักรัฐธรรมนูญหลักนิติธรรม
เราก็เขียนง่าย ๆ
บรรดาหนี้สินของนาย ก. ให้เป็นอันยกเลิกกันไป
ก็จบ แต่ถามว่าใช้ได้ไหม ก็ตอบว่าใช้
ไม่ได้
เพราะฉะนั้นการที่เราจะต้องดูสิ่งเหล่านี้
ก็จะเป็นการดูเพื่อสร้างความชำนาญใน
ตัวเราด้วย
อย่าไปนึกว่าพอเห็นกฎหมายฉบับหนึ่งแล้ว เราก็นึกว่า นี่ก็ธรรมดาไม่ต้องไป
ดู ง่าย ๆ ดูไว้แหละดี อย่าไปเชื่อตัวเอง
ประการที่ ๓
คือ วัตถุประสงค์นั้นสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล
หรือไม่เราในฐานะเป็นที่ปรึกษา
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะเป็นที่
ปรึกษาของรัฐบาลก็ต้องดูว่าเวลาที่เขาเสนอกฎหมายมานั้นสอดคล้องกับนโยบายของ
รัฐบาลในชุดที่กำลังใช้เราทำอยู่หรือไม่
แน่ล่ะก็อาจจะเปลี่ยนแปลงไปตามยุค ตามสมัย
ตามรัฐบาล แต่ถ้าเมื่อเราได้คำนึงถึงหลัก ๒ ประการข้างต้น
ในเรื่องของรัฐธรรมนูญ ใน
เรื่องของหลักนิติธรรม ในเรื่องของวัตถุประสงค์ของกฎหมายนั้นแล้ว
การทำตาม
นโยบายของรัฐบาลไม่ใช่เรื่องเสียหาย
ตราบเท่าที่ไม่ขัดกับหลักข้างต้น ถามว่าทำไมไม่
ใช่เรื่องเสียหาย ก็เพราะรัฐบาลมีหน้าที่เป็นคนกำหนดนโยบายตามระบอบ
ประชาธิปไตย เขาต้องทำตามนโยบายนั้นให้ได้
บางเรื่องเราก็ไม่เห็นด้วยไม่จำเป็นที่เรา
จะต้องเห็นด้วย แต่ถามว่าเมื่อเราไม่เห็นด้วยแล้วเราไม่ร่างได้ไหม
ไม่ได้ หน้าที่เราเป็น
คนร่าง เราก็ต้องร่าง แต่เราก็ต้องร่างในลักษณะที่มีความระมัดระวัง
ขึ้นอยู่กับว่าเราไม่
เห็นด้วยในแง่มุมไหน
ถ้าเราไม่เห็นด้วยในแง่ที่ว่านโยบายนี้ไม่เห็นได้เรื่อง น่าจะทำอีก
อย่างหนึ่ง ถ้าอย่างนั้นต้องรอเราไปเป็นรัฐบาล แต่ถ้านโยบายนี้ไม่ดีเพราะราษฎรจะ
เดือดร้อน ตรงนั้นเรา concern มาก
ต้องทำทุกวิถีทางที่จะขจัดความเดือดร้อนของ
ราษฎรที่จะเกิดจากกฎหมายนั้นให้ได้แล้วก็ปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลให้ได้ด้วย
เมื่อจะต้องเลือกทางใดทางหนึ่ง
ต้องเลือกเอาการขจัดความเดือดร้อนของราษฎรให้
หมดไปมากกว่าเลือกการทำตามนโยบายของรัฐบาลโดยไม่คำนึงถึงอะไรทั้งสิ้น
ชั้นที่สุด
ที่จะต้องทำก็คือ
ต้องแสดงความสามารถของเราไว้ให้ปรากฏว่าเราได้คำนึงถึงเรื่องเหล่า
นี้แล้ว แล้วถ้ารัฐบาลจะไม่เอา ก็เป็นเรื่องของรัฐบาลเอง
แต่ไม่ใช่รัฐบาลไม่เอาเพราะไม่รู้
ต้องทำให้ปรากฏให้ได้ว่ารัฐบาลรู้เรื่องนี้ว่าจะเกิดความเสียหายเดือดร้อน
แล้วรัฐบาลยัง
ทำ ก็เป็นความรับผิดชอบทางการเมืองของเขา
เราในฐานะเป็นนักวิชาการเป็นอาชีพ
ของเรา เราต้องแสดงตรงนี้ให้เห็น
ประการที่ ๔
คือ เราต้องถามตัวเราเองว่า การที่จะบรรลุวัตถุ
ประสงค์ตามที่เขาต้องการนั้น จำเป็นต้องออกกฎหมายหรือไม่ กระทรวง
ทบวง กรม ทั้ง
หลาย อาจจะไม่รู้เอะอะอะไรก็จะให้ออกเป็นกฎหมาย
เรื่องบางเรื่องอาจไม่จำเป็นต้อง
ออกเป็นกฎหมายกฎหมายก็คือ กฎ
กติกาของสังคมที่ออกทับถมกันมาเป็นเวลานาน ๆ
แล้วก็กลายเป็นโซ่ตรวนที่ผูกคอ และในที่สุดทุกคนก็ดิ้นไม่หลุด
เราเป็นผู้ร่างกฎหมาย
เป็นผู้สร้างโซ่ตรวนนั้นเป็นคนแรกเราต้องระมัดระวังอย่าให้มีโซ่ตรวนเกินกว่าความจำ
เป็นเท่าที่ควรจะมี
เพราะฉะนั้นการพิจารณาว่าเรื่องที่เขาต้องการจะทำจำเป็นจะต้อง
ออกกฎหมายจริง ๆ หรือ จึงเป็นประเด็นเบื้องต้นที่นักร่างกฎหมายจะต้องคิด
เพื่อที่จะ
บอกเขาว่า สิ่งที่คุณต้องการนั่นไม่จำเป็น
ความจริงคุณไปออกประกาศใบเดียวก็ได้ ก็
เป็นแล้ว ใช้บังคับได้เหมือนกัน มีผลอย่างเดียวกัน
ประการที่ ๕
ซึ่งสอดคล้องกับประการที่ ๔ คือ ถ้าจำเป็นจะต้อง
ออกกฎหมายจะต้องออกในรูปแบบใด ต้องออกเป็นพระราชบัญญัติ
ออกเป็นพระราช
กฤษฎีกา หรือออกเป็นกฎกระทรวง หรือเพียงแต่ประกาศของกระทรวง
เพราะสิ่งเหล่านี้
จะมีผลแตกต่างกัน ถ้าเป็นพระราชบัญญัติก็จะสร้าง burden อะไรที่ให้แก่ประชาชน
โดยไม่มีขอบจำกัด เว้นแต่กรอบตามรัฐธรรมนูญ
แต่ถ้าเป็นพระราชกฤษฎีกาจะมีกรอบ
มากขึ้น
จะมีกรอบทั้งพระราชบัญญัติที่เป็นแม่บทแล้วยังมีกรอบตามรัฐธรรมนูญอีกต่าง
หาก ถ้ายิ่งเป็นกฎกระทรวงก็ยิ่งมีกรอบมากขึ้น ๆ
ก็แปลว่าสิทธิจะถูกจำกัดให้น้อยลง
ถ้ากรอบมีน้อยสิทธิก็ไม่ถูกจำกัดมาก
ประการที่ ๖
คือ กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่แล้วในเรื่องเดียวกันมีหรือ
ไม่
นี่คือเรื่องที่เราต้องถามตัวเองในเวลาที่เราจะตรวจพระราชบัญญัติฉบับหนึ่ง
ตรงนี้ที่
ต้องการความชำนิชำนาญ
คนที่จะตอบเรื่องนี้ได้ต้องเป็นคนที่อ่านกฎหมายที่มีใช้บังคับ
อยู่แล้วมาอย่างน้อยหนึ่งเที่ยว ถึงอ่านไม่จบก็ต้องพลิกส่วนใหญ่
มิฉะนั้นคุณจะบอกไม่
ได้ว่าเคยมีกฎหมายนี้อยู่ในที่ใด ตรงนี้เป็นความพยายามที่จะรู้ว่า
ใครมีความตั้งใจจะ
เป็นนักร่างกฎหมายที่แท้จริงหรือไม่หรือต้องการจะทำแต่เพียงไปวัน ๆ
เพราะถ้าคุณ
ต้องการจะเป็นนักร่างกฎหมายที่แท้จริงละก็คุณจะเป็นนักร่างกฎหมายไม่ได้เลยถ้าคุณ
ไม่รู้ว่ากฎหมายในประเทศไทยมีเรื่องอะไรอยู่บ้างขยับไปถึงอีกขั้นหนึ่งก็คือว่า
ต้องเคย
อ่านไปถึงกฎหมายที่ยกเลิกไปแล้วด้วย อย่างน้อยที่สุดจะได้รู้ว่า
ทำไมเขาถึงได้ยกเลิก
ถามว่าทำไมเราจึงต้องไปดูทั้งหมด เพราะถ้าเราไม่ดูทั้งหมด
เราจะบอกได้อย่างไรว่า
กฎหมายที่เรากำลังจะพิจารณาเคยมีอะไรที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้มาบ้างเพื่อเราจะได้ตอบ
คำถามดังต่อไปนี้ได้
คำถามที่ ๑ คือว่า
ถ้ากฎหมายมีอยู่แล้ว ทำไมเราจึงต้องออก
กฎหมายใหม่ต่างกันอย่างไรระหว่างกฎหมายเก่าที่มีอยู่แล้วกับกฎหมายใหม่
คำถามที่ ๒ คือว่า ถ้าของเดิมมีแล้วใช้ไม่ได้เพราะมีช่องโหว่ หรือใช้
บังคับไม่ได้ หรือว่าล้าสมัย เราจะได้ตามไปยกเลิกเสีย
หรือถ้าไม่สมควรยกเลิก สมควร
จะแก้ไขกฎหมายนั้นให้ทันสมัยขึ้น หรือไปเขียนกฎหมายใหม่ทั้งฉบับ
แล้วทิ้งคาราคาซัง
เอาไว้ กฎหมายที่ซ้ำซ้อนกันเหล่านี้ บางทีเรานึกถึงแต่ชื่อ
ความจริงไม่ใช่เรื่องชื่อ ตัวเนื้อ
หาต่างหากที่สำคัญ เรื่องบางเรื่องอาจจะมีอยู่ในกฎหมายฉบับหนึ่ง
และจะด้วยความ
ล้า
เก่าเก็บกันนานจนกระทั่งคนลืมไปแล้วพอนึกอะไรขึ้นมาได้ก็เลยไปร่างกฎหมายอีก
ฉบับ
แล้วของเก่าก็จะยังอยู่ในกฎหมายฉบับนั้นซึ่งตรงนั้นก็จะเป็นความผิดพลาดของ
นักร่างกฎหมายอย่างมากถ้ายังทิ้งไว้ให้มีอยู่
ถ้าจะทิ้งไว้ก็ต้องทิ้งไว้ด้วยความตั้งใจ
เพราะมีเหตุผลของกฎหมายนั้นต่างหาก
ต้องไม่ใช่ทิ้งไว้เพราะเราไม่รู้ว่ามีอยู่ เมื่อไรที่เรา
ไปพบเข้าแล้วเราบอกว่า ตายจริงไม่ยักรู้ว่ามี
แปลว่า เราพลาดอย่างมหันต์เลย
ประการที่ ๗
คือ จะต้องดูว่ากฎหมายใกล้เคียงกับเรื่องที่เรากำลัง
จะพิจารณานั้นมีหรือไม่ มีกฎหมายอะไรที่เกี่ยวเนื่องกันหรือไม่
เพื่อจะได้ดูว่ามีความขัด
แย้งกันบ้างไหม ถ้าขัดแย้งกันจะทำอย่างไร
จะหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดผลกระทบระหว่างกัน
และกันได้อย่างไรบ้าง ข้อสำคัญเรื่องใกล้เคียงกันนั้น กฎหมายอีกฉบับหนึ่งวางหลัก
เกณฑ์ไว้ว่าอย่างไร
กระบวนการในการเดินหน้าของกฎหมายฉบับนั้นกำหนดไว้อย่างไร
วิธีการเป็นอย่างไร
แล้วเมื่อเราจะกำหนดในเรื่องที่ใกล้เคียงกันขึ้นมาใหม่อีกฉบับหนึ่ง
กระบวนการควรจะใกล้เคียง ควรจะเหมือนกันไหม หรือควรจะแตกต่างกัน
ถ้าแตกต่าง
กัน ประชาชนจะสับสนหรือไม่
หน่วยงานจะสับสนหรือไม่ควรจะปรับปรุงให้เกิดความ
สอดคล้องต้องกันหรือไม่
ดีไม่ดีอาจจะต้องกลับไปยกรื้อกฎหมายใกล้เคียงกันนั้นขึ้นมา
แก้ไขเสียใหม่ให้สอดคล้องกันก็ได้
ซึ่งเป็นเรื่องที่เราจะต้องไปค้นคว้า
ประการที่ ๘
เป็นเรื่องค่อนข้างจะใหม่ที่เราไม่ค่อยจะได้ดูกันนัก
แต่ว่าต่างประเทศเขาดูกันมากแล้ว คือ
ดูว่ากฎหมายใหม่ที่จะออกมาใช้บังคับนั้นได้
สร้างภาระอะไรให้กับประชาชนจนเกินความจำเป็น
ที่เรียกได้ว่าไม่คุ้มกันหรือไม่ คือ
อย่างที่บอกแต่แรกว่ากฎหมายคือ กฎกติกาของสังคม แล้วในที่สุดก็กลายเป็นโซ่ตรวน
ซึ่งถ้ามีมาก ๆ เข้า ทุกคนก็กระดิกกระเดี้ยไม่ได้ แล้วกฎหมายทุกฉบับมีต้นทุน อย่านึก
ว่าเราออกกฎหมายไปแล้วต้นทุนไม่มีต้นทุนมหาศาล
ยังไม่ต้องคิดถึงกระบวนการใน
การพิจารณาที่จะออกกฎหมาย
คิดถึงเมื่อกฎหมายออกมาใช้บังคับ ใครจะต้องทำอะไร
อย่างไรบ้าง ตำรวจอยู่ ๆ นึกขึ้นมาว่าการติดฟิล์มกรองแสงเกิน ๗๕% น่าจะเกิด
อันตราย ใครนั่งอยู่ในนั้นก็จะมองไม่เห็น ประกาศตูม
บอกต่อไปนี้ต้องต่ำกว่า ๗๕% ต้น
ทุนคืออะไร ทุกคนต้องเปลี่ยนฟิล์มหมด เพียงเพื่ออะไร
เพื่อตำรวจจะได้มองเห็นผู้ร้าย
แต่ไม่ได้นึกว่า ผู้ร้ายก็มองเห็นคนขับเหมือนกัน
หรือวันดีคืนดีเห็นป้ายทะเบียนรถบอก
ว่าไม่ดี อ่านยาวไปเปลี่ยนระบบใหม่ ไม่ยาก
ทุกคนเปลี่ยนป้ายคนละแผ่นเท่านั้นเอง
ราคา ๒๐๐ บาท คนที่ออกกฎเรื่องนั้นบังเอิญมีสตางค์แค่ ๒๐๐ บาท
จะเดือนร้อนอะไร
อย่าลืมนึกว่าถ้าทั้งประเทศเอา ๒๐๐ คูณเข้าไป เป็นเงินฉิบหายวายวอดของประเทศไป
เท่าไร ต้นทุนเหล่านี้เป็นต้นทุนของประเทศทั้งนั้น
เพราะฉะนั้นกฎหมายที่เราออกไป
ถามว่าเขาทำอย่างนั้นได้อย่างไรเพราะเวลาเราออกกฎหมาย
เราเปิดช่องให้เขาทำ โดย
ไม่มีกรอบอันจำกัดเลย ถ้าใครเขียนกฎหมายมานาน ๆ ก็จะจำได้
หลักเกณฑ์และวิธีการ
และเงื่อนไขในการอนุญาต ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง
จบ เรานึกว่าเราได้
ทำหน้าที่ของเราเรียบร้อยแล้ว เขียนตามแบบถูกต้องเป๊ะเลย
เราไม่เคยสนใจเลยว่า แล้ว
เขาไปกำหนดว่าอย่างไร
ต่อเมื่อวันหนึ่งกฎหมายนั้นกลับมาใช้บังคับกับเรานั่นแหละ เรา
ถึงจะรู้ เออ! ตายจริง เพราะฉะนั้น
หลักของนักร่างกฎหมายที่ดีต้องคำนึงถึงต้นทุนว่า
จริง ๆ
สิ่งที่เขาต้องการนั้นเป็นภาระให้กับชาวบ้านมากกว่าความสะดวกสบายที่เจ้าหน้า
ที่ของรัฐจะได้รับจริงหรือไม่ ถ้าเป็นจริง
ต้องไม่ออกกฎหมายอย่างนั้น เรามีกฎหมายเป็น
จำนวนไม่น้อยที่ออกมาเพื่อความสะดวกของเจ้าหน้าที่ของรัฐ
จะได้ไม่ต้องลุกออกจาก
โต๊ะไปหาข้อมูล กฎหมายที่ยังใช้อยู่ทุกวันนี้ก็คือ
กฎหมายเรื่องทะเบียนพาณิชย์
ทะเบียนการค้าของกระทรวงพาณิชย์
หลักเบื้องต้นที่ต้องการออกกฎหมายฉบับนี้ออก
มาก็คือ ต้องการรู้ว่าใครเขาทำการค้า ทำการพาณิชย์กันที่ไหนจะได้มีสถิติ
ก็ออก
กฎหมายบังคับให้ทุกคนที่จะทำมาจดทะเบียน ต้นทุนมหาศาล
แล้วเลิกไม่ได้ เพราะครั้ง
หนึ่งที่เราออกเป็นกฎหมาย เวลาเลิกก็เลิกลำบาก เพราะมีกรมรองรับอยู่
มีกองรองรับ
อยู่ ยุบไปเขาก็ลำบากเดือดร้อน รัฐมนตรีกี่คนกี่คนมาก็ไม่กล้ายุบ
ทุกคนก็รู้ว่าควรจะยุบ
แต่ขอให้ยุบในสมัยของคนอื่น อย่ายุบในสมัยของผม
ก็คิดกันอย่างนั้นทั้งสิ้น เพราะ
ฉะนั้นเราเป็นผู้จุดชนวนเบื้องต้น
เราจึงต้องคิดถึงต้นทุนของกฎหมายนั้นว่าคุ้มหรือไม่
คุ้มอย่างไร
ในการที่จะคิดถึงภาระต้นทุนจึงนำไปสู่ประเด็นปัญหาประการที่ ๙
ประการที่ ๙ ที่ว่ากระบวนการในกฎหมายที่กำหนดเอาไว้นั้น มี
ความสะดวกมีประสิทธิภาพ
และง่ายต่อความเข้าใจของชาวบ้านมากน้อยแค่ไหน
เพราะเมื่อคำนวณต้นทุนเสร็จเรียบร้อยแล้ว เอาล่ะจำเป็นต้องมี
อย่างไร ๆ ก็ต้องมี ก็
ต้องมีในทางที่จะทำให้เกิดความสะดวกสบายแก่คนมากที่สุด ก็คือ ต้องนึกถึงกระบวน
การ เดี๋ยวนี้เราอาจจะแยกระบบได้เป็น ๓ ระบบ
ในทางที่ราชการจะเข้าไปควบคุมดูแล
คือ
๑. ระบบเข้าไปควบคุม
๒. ระบบการกำกับ และ
๓. ระบบการติดตาม
ควบคุมก็ห้ามเลย ใครจะทำอะไรต้องมาขออนุญาต กำกับก็คือ ใคร
ทำอะไรก็ให้มาแจ้ง ทำไปเลยแล้วให้มาแจ้ง ส่วนติดตามก็คือ
ออกกฎไว้เฉย ๆ แล้วก็ใคร
จะทำก็ทำตามกฎไม่ต้องมาบอก แล้วก็ไปดูเอาว่าผิดกฎหมายหรือไม่
กระบวนการของ
ระบบแต่ละระบบนั้นต้องนึกว่าทำอย่างไรราษฎรเขาจึงจะสะดวกที่สุด
มีภาระเกิดขึ้น
น้อยที่สุด
ถ้าภาระเหล่านั้นมีอยู่แล้วสมควรจะใช้อันเดียวกันได้หรือไม่ หรือสมควรจะ
สร้างโยงใยขึ้นมาใหม่ ยกตัวอย่างง่าย ๆ
เราเขียนทุกทีในกฎหมายที่มีโทษ เรื่องสร้าง
หน่วยงานขึ้นมา ให้รัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตามพระ
ราชบัญญัตินี้ พนักงานเจ้าหน้าที่เป็นพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา
พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจตรวจค้น สอบถาม เรียกเอกสารหลักฐานเข้ามาตรวจสอบ
พอถึงเวลาปฏิบัติหน้าที่ เจ้าหน้าที่ไม่รู้หรอกว่าตัวเองมีอำนาจ
นี่เป็นตัวอย่างครั้งที่ ๑๐๐
ที่ผมจะยกเรื่องใบอนุญาตหาย บัตรประจำตัวประชาชนหาย
ถามว่าคุณไปแจ้งกับนาย
ทะเบียนบัตรประจำตัวประชาชน เขายอมรับไหม เขาบอกเขาไม่รับ
ใครคือนายทะเบียน
บัตรประจำตัวประชาชน ปลัดอำเภอ เขาบอกคุณโน่น ไปแจ้งความกับตำรวจ
เมื่อได้ใบ
รับแจ้งความจากตำรวจว่าบัตรหายแล้วจึงเอาใบนั้นมา
หรือบัตรประจำตัวประชาชน
ของคุณขาดอายุต้องไปเสียค่าปรับที่ตำรวจแล้วก็มา ไป ๒ หน ถามว่าทำไม
เขาบอกว่า
หากคุณโกหกคุณจะได้มีความผิดฐานแจ้งความเท็จต่อพนักงานเจ้าหน้าที่
ถามว่าตัว
ปลัดอำเภอ นั่นไม่ใช่พนักงานเจ้าหน้าที่หรอกหรือ เขาบอกไม่ใช่
ไม่หนักแน่นพอ ก็แปล
ว่าอะไร
เราเขียนกฎหมายกันตั้งร้อยแปดพันเก้าทุกฉบับเขียนอย่างเดียวกันหมด แต่ไม่
มีใครรู้ว่าตัวเองมีอำนาจ บอกให้ไปราษฎรก็ต้องไป
พวกเราง่ายนี่มีรถก็ขับรถไป ไม่มีรถ
ก็นั่งมอเตอร์ไซด์ไป ขึ้นรถเมล์ไปก็ได้ แต่นึกถึงคนที่อยู่โน่น
ไกลปืนเที่ยง เดินทางเข้ามา
อำเภอ ต้องไป ๒-๓ หน สารวัตรก็ไม่อยู่ บ้านนอกนะ
ก็ต้องกลับบ้านมือเปล่า สิ่งเหล่านี้
เป็นผลพวงมาจากการที่เราออกกฎหมายมาทั้งสิ้นแล้วเราไม่เคยนำกลับมาทบทวนใหม่
ว่ากฎหมายเหล่านั้นได้ไปสร้างภาระขึ้นมามากน้อยแค่ไหน
ถ้าเราจะเป็นนักร่าง
กฎหมายที่ดีได้ เราต้องกลับมาทบทวนเพื่อที่จะเขียนใหม่
แน่ละไม่ได้ในทันทีทันใดตาม
ที่เราต้องการ ต้องค่อย ๆ แทรกซึมเข้าไป จนวันหนึ่งจะกลายเป็นแบบอีกแบบหนึ่งขึ้นมา
ประการที่ ๑๐
คือ กฎหมายต่างประเทศในเรื่องเดียวกัน เขามีหรือไม่ กำหนดกันไว้ว่าอย่างไร
แต่ต้องจำไว้ว่าเวลาเราไปดูกฎหมายต่างประเทศ ไม่ใช่ไปดู
เพื่อลอกเขามาต้องไปดูเพื่อว่าเขาทำกันอย่างไร
แล้วเกิดปัญหาอะไรขึ้น มีช่องโหว่ตรง
ไหน เราจะได้มาอุดช่องโหว่
เราจะได้ไม่เขียนกฎหมายของเราให้มีปัญหาอย่างเดียวกับ
ที่เขามีอยู่
นั่นก็คือหลัก ๑๐ ประการในการตรวจสอบร่างพระราชบัญญัติที่จะ
ออกขึ้นใหม่ทั้งฉบับ
ถ้าเป็นกฎหมายที่เขาแก้ไขเพิ่มเติม กฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมนี่ทาง
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดูจะถือหลักว่าเป็นกฎหมายง่าย
บางทีก็ให้เจ้าหน้าที่
ทำ
ให้กองทำความจริงกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมเป็นกฎหมายที่ยากที่สุดในการตรวจ ถาม
ว่าทำไม เพราะคุณถูกกรอบบีบไว้หมดเลย คุณออกนอกกรอบนั้นไม่ได้
กฎหมายใหม่
นั่นไม่มีกรอบ คุณจะไปตรงไหนก็ได้ ถามว่ากรอบคืออะไร กรอบก็คือว่า
แม่บทเดิมที่เรา
จะไปแก้ไขทั้งเล่มนั่นคือกรอบนอกเหนือไปจากกรอบที่จะต้องดูตามกฎหมายแบบเดียว
กับที่ดูพระราชบัญญัติทั้งฉบับ
คุณใช้ถ้อยคำอะไรที่เป็นพิเศษก็ไม่ได้ ต้องย้อนกลับไปดู
ว่าในกฎหมายเก่าเขาใช้ถ้อยคำอะไร
ในเรื่องเดียวกันจึงจะต้องใช้ถ้อยคำอย่างเดียวกัน
วิธีการเขียน sequence บทกำหนดโทษ
ผลกระทบที่จะมีในระหว่างการที่กฎหมายฉบับ
นั้นออก สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้เป็นเรื่องยุ่งยากทั้งสิ้น
จะยากกว่ากฎหมายที่ออกใหม่ทั้งฉบับ
หลักที่จะต้องดูเวลาตรวจสอบ มีดังนี้
ประการที่ ๑ คือ เวลาตรวจสอบ นอกเหนือไปจากสิ่งที่ต้องตรวจ
สอบแบบเดียวกับกฎหมายที่ออกใหม่ทั้งฉบับแล้ว
ยังจะต้องดูต่อไปด้วยว่า การที่เขาจะ
แก้ไขกฎหมายฉบับนั้น
วัตถุประสงค์ของเขาออกนอกกรอบวัตถุประสงค์ของกฎหมาย
แม่บทเดิมแล้วหรือยังเพราะกฎหมายแต่ละฉบับจะมีกรอบแห่งวัตถุประสงค์ของตัวเอง
เช่น เรื่องปุ๋ย ก็จะต้องว่าด้วยเรื่องปุ๋ยไม่ไปว่าด้วยเรื่องสารเคมีอื่น
วัตถุมีพิษก็ต้องว่าด้วย
เรื่องวัตถุมีพิษ จะเอาเรื่องอาหารไปใส่ก็ไม่ได้
เพราะฉะนั้นตัวกรอบวัตถุประสงค์ตรงนี้ ก็
ต้องดูว่าสอดคล้องกับวัตถุประสงค์เดิมหรือไม่ ไกลเกินไปหรือไม่
ประการที่ ๒
คือ ต้องดูว่าที่ที่เราจะไปแก้นั้น ถูกต้อง ถูกจุดตาม
วัตถุประสงค์หรือไม่
ไม่ใช่ว่าอยากจะใส่ที่ไหนนึกอยากจะใส่ก็เอาไปใส่ไว้ดื้อ ๆ ต้องไป
อ่านของเดิมของเขาทั้งฉบับ แล้วก็ไปดูว่า sequence ที่ถูกต้องควรจะอยู่ตรงไหน
ประการที่ ๓
คือ จะต้องดูว่าการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไปขัดแย้งกับ
หลักการของมาตราอื่นที่ไม่ได้แก้ไขหรือไม่
ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของหลักการ ในเรื่องของ
ถ้อยคำ ในเรื่องของความสอดคล้องแห่งสาระของกฎหมายฉบับนั้น ๆ
สิ่งเหล่านี้ก็จะ
ต้องดู
