ปาฐกถา

เรื่อง กระบวนการร่างกฎหมายในมุมมองของฝ่ายบริหาร

โดย  ศาสตราจารย์ ดร.วิษณุ  เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี

ในการสัมมนา เรื่อง “การปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร”

วันที่ ๑๗-๑๙ กันยายน ๒๕๔๗ ณ โรงแรมรีเจนท์ ชะอำ  จังหวัดเพชรบุรี

                  

 

                  

                   เรียนท่านอดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ท่านรองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ท่านกรรมการร่างกฎหมายประจำ เพื่อนข้าราชการจากหน่วยงานต่างๆ ทุกท่าน  และต้องขอขอบคุณสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ได้จัดให้มีการสัมมนาเรื่องเกี่ยวกับการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายในส่วนของฝ่ายบริหารขึ้น ซึ่งเท่ากับเป็นการสนองนโยบายของรัฐบาลในเรื่องของกฎหมายเป็นอย่างดี ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่าภารกิจหลักของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา คือเป็นที่ปรึกษากฎหมายของฝ่ายรัฐบาล หมายความว่า หากรัฐบาลมีปัญหาข้อกฎหมายโดยเฉพาะปัญหาที่เกี่ยวเนื่องกับการใช้ถ้อยคำในกฎหมายฉบับใดก็ตามก็จะส่งไปให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาให้ความเห็น หรือที่เรียกว่าการตีความกฎหมาย อีกด้านหนึ่งก็เป็นภารกิจในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นร่างพระราชบัญญัติ ร่างพระราชกำหนด ร่างพระราชกฤษฎีกา ร่างกฎกระทรวง ร่างประกาศกระทรวง ตลอดจนร่างระเบียบต่างๆ  ซึ่งหากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาแล้วมีความเห็นว่า ร่างกฎหมายที่ส่งมาให้ตรวจพิจารณานั้นมีข้อที่ควรปรับปรุงหลายประการ ก็อาจจะต้องมีการแก้ไขปรับปรุงหรือยกร่างกฎหมายนั้นเสียใหม่ หรืออาจมีกรณีที่คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติเฉพาะหลักการของกฎหมาย และมอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้พิจารณายกร่างกฎหมายขึ้นทั้งฉบับ และหากมีความจำเป็นที่จะต้องมีการรับฟังความคิดเป็นของประชาชนประกอบการพิจารณาก็ให้ดำเนินการไปพร้อมกันด้วย

 

โดยที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีภารกิจหลักทั้งสองประการนี้เอง จึงทำให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นองค์กรที่มีความเชี่ยวชาญในการร่างกฎหมาย และเป็นองค์กรที่ทราบถึงข้อบกพร่องของกระบวนการร่างกฎหมายเป็นอย่างดี ประกอบกับรัฐบาลมีนโยบายที่จะปรับเปลี่ยนในเรื่องกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร จำเป็นที่จะต้องเชิญผู้ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารจากหน่วยงานต่างๆ มาประชุมเพื่อพิจารณาหาแนวทางในการแก้ไขปัญหาร่วมกัน จึงเป็นที่มาของการสัมมนาในครั้งนี้

 

                   คงจะมีคำถามในใจเกิดขึ้นกับบรรดาผู้แทนของส่วนราชการต่างๆ ว่า ในเมื่อภาระหน้าที่เกี่ยวกับการร่างกฎหมาย เป็นภาระหน้าที่หลักของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว จะมีความจำเป็นแค่ไหนเพียงใด ที่จะต้องเชิญหน่วยงานอื่นๆ เข้ามาร่วมรับฟังและร่วมแสดงความคิดเห็นด้วย ซึ่งจะขอตอบคำถามดังกล่าวโดยการอุปมา เสมือนว่ากระบวนการร่างกฎหมายเป็นการทำอาหาร รัฐบาลเป็นผู้สั่งอาหาร สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นพ่อครัว ก็ควรจะเป็นหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่จะต้องเป็นผู้ปรุงอาหารและเสนอไปยังรัฐบาลไปโดยตรง ไม่จำเป็นต้องเรียกหน่วยงานอื่นๆ เข้ามาร่วมกระบวนการ ซึ่งการคิดเช่นนี้ถูกต้องเพียงบางส่วนเท่านั้น  เนื่องจากในกระบวนการร่างกฎหมายนั้นเป็นกระบวนการที่มีความเชื่อมโยงกันระหว่างหน่วยงานต่างๆ เป็นจำนวนมาก ตามที่ได้อุปมาแล้วว่ากระบวนการร่างกฎหมายเปรียบเสมือนการปรุงอาหาร ซึ่งเป็นกระบวนการที่ต้องมีบุคคลต่างๆ เข้ามาเกี่ยวข้อง เนื่องจากพ่อครัวหรือแม่ครัวไม่สามารถดำเนินการได้เองเพียงสำพังได้ทุกอย่าง จะต้องมีผู้จ่ายตลาด ซึ่งเป็นผู้คัดเลือกวัตถุดิบมาส่งให้พ่อครัวหรือแม่ครัวทำอาหาร ผู้จ่ายตลาดนั้นเทียบได้กับกระทรวง ทบวง กรม ทั้งหลายในกระบวนการร่างกฎหมาย และจะต้องมีผู้ยกอาหารที่ปรุงเสร็จแล้วมาเสริฟ ซึ่งผู้เสริฟอาหารนั้นเทียบได้กับสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ซึ่งหน่วยงานทั้งหมดที่กล่าวมานั้น เป็นองค์ประกอบที่สำคัญของกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร และจะต้องมีความรับผิดชอบร่วมกัน

 

                   กระบวนการร่างกฎหมายนั้น ประกอบด้วยส่วนสำคัญสองส่วนคือ การร่างกฎหมายโดยฝ่ายบริหารและกระบวนการร่างกฎหมายโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ในกระบวนการร่างกฎหมายโดยฝ่ายนิติบัญญัตินั้น จะเริ่มตั้งแต่การส่งร่างกฎหมายที่ได้ร่างเสร็จแล้วให้กับ คณะกรรมการประสานงานพรรคร่วมรัฐบาลหรือที่เรียกกันว่า “วิปรัฐบาล” และเสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภา ซึ่งจะมีการพิจารณากันสามวาระ ต่อจากนั้นก็จะเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภาอีกสามวาระ และมีตั้งกรรมาธิการร่วม แต่นั่นเป็นกระบวนการในชั้นนิติบัญญัติ ซึ่งอยู่นอกเหนือขอบเขตของการสัมมนาในครั้งนี้ คงจะต้องเป็นการสัมมนาอีกเวทีหนึ่งโดยต้องเชิญเจ้าหน้าที่จากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเข้ามาร่วมด้วย ซึ่งทราบว่าท่านประธานสภาทั้งสองก็มีดำริที่จะจัดขึ้นในอนาคตอันใกล้นี้

 

                   กระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารหมายความรวมถึงการร่างกฎหมายที่สำเร็จเสร็จสิ้นโดยฝ่ายบริหารทั้งหมด เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ระเบียบต่างๆ รวมถึงกระบวนการนิติบัญญัติขั้นต้นเพื่อที่จะส่งให้ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาในภายหลัง คือการออกพระราชบัญญัติ ซึ่งเป็นเรื่องที่อยู่ในความรับผิดชอบของรัฐบาลโดยตรง เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติที่เสร็จจากสภาแต่ละปี ประมาณ ๙๐ เปอร์เซ็นต์- ๙๕ เปอร์เซ็นต์นั้น เป็นร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยรัฐบาล ส่วนที่เหลือเป็นร่างกฎหมายที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร  ดังนั้น กระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารจึงมีความสำคัญอย่างมาก

                  

ตามที่กล่าวมาแล้วว่ากระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารมีความสำคัญเป็นอย่างมาก  ดังนั้น เมื่อกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารมีข้อบกพร่อง จึงถึงเวลาที่จะต้องปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร ประกอบกับปัจจุบันนี้ มีการให้ความสำคัญกับหลักนิติธรรม ที่ถือเอากฎหมายเป็นใหญ่และกฎหมายนั้นต้องเป็นธรรมต้องมีประสิทธิภาพ
ทั้งกระบวนการในการออกกฎหมาย สารัตถะของกฎหมาย

 

ความจำเป็นที่จะต้องมีการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายประการต่อไป คือในเวลานี้มีการพูดกันมากเกี่ยวกับหลักการ Good Governance  ซึ่งในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ฯ ฉบับปัจจุบันนี้ได้ให้ความหมายคำว่า Good Governance หมายถึง การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ซึ่งในอดีตได้มีผู้แปลความหมายของคำว่า Good Governance เป็น“ธรรมาภิบาล” หรือ “ประชารัฐ” บ้าง หรือสำนักงานข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ได้แปลความหมายของคำว่า Good Governance เป็น “สุประศาสนการ” แต่ถ้อยคำเหล่านี้ก็ไม่ได้รับความนิยมในการใช้แต่อย่างใด จึงต้องแปลคำว่า Good Governance ตามความหมายของถ้อยคำในกฎหมายว่า “การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” แต่ก็มีผู้ให้ข้อสังเกตว่า คำว่า “การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” นั้น ก็ยังเป็นถ้อยคำที่ไม่สละสลวยและตรงกับความหมายของคำว่า “Good Governance” นัก เนื่องจากว่าหลักการดังกล่าวนั้นมิได้ใช้เพียงแค่การบริหารกิจการบ้านเมือง
ซึ่งเป็นภารกิจของรัฐเท่านั้น แต่ได้มีการนำหลักการดังกล่าวไปใช้ในครอบครัวหรือการบริหารกิจการในบริษัทเอกชนด้วย ซึ่งหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีได้กำหนดให้การบริหารงานต้องกระทำโดยการลดเวลาดำเนินการ ลดขั้นตอนการดำเนินการ กระทำการด้วยความโปร่งใส  รวดเร็ว มีประสิทธิภาพ ประหยัด และสามารถประเมินผลได้ ซึ่งหลักการเหล่านี้สามารถวัดผลให้เป็นรูปธรรมได้โดยวิธีการต่างๆ และในปัจจุบันนี้ ก็ได้มีการใช้หลักนี้ในการประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการต่างๆ

 

                   เมื่อเดือนตุลาคมปีที่แล้ว ได้มีการออกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีฯ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ออกโดยอาศัยอำนาจของพระราชบัญญัติบริหารราชการแผ่นดินฯ โดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ มาตรา ๓/๑ บัญญัติไว้กว้างๆ เพียงว่า ในการปฏิบัติราชการเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องปฏิบัติตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ส่วนหลักเกณฑ์และวิธีการให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา

 

ต่อมาจึงมีการออกพระราชกฤษฎีกากำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเช่นว่านั้นคืออะไร การปฏิบัติงานที่คุ้มค่านั้นเป็นอย่างไร การดำเนินงานที่ลดขั้นตอนนั้นจะต้องดำเนินการอย่างไร การลดเวลาจะทำอย่างไร การดำเนินการที่ประหยัดจะมีวิธีการอย่างไร การดำเนินงานให้มีประสิทธิภาพจะต้องดำเนินการอย่างไร  การดำเนินการที่โปร่งใสจะทำอย่างไร ควรมีหลักเกณฑ์ในการประเมินผลอย่างไร ตลอดจนกำหนดรางวัลสำหรับผู้ที่ดำเนินการได้ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดพร้อมทั้งกำหนดโทษสำหรับผู้ที่ไม่สามารถดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ด้วยซึ่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีฯ นั้นถือเป็นคัมภีร์หรือคู่มือที่สำคัญสำหรับการปฏิบัติราชการของทุกส่วนราชการ ซึ่งท่านเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (นายบวรศักดิ์ฯ) ได้รายงานต่อคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อสองสัปดาห์ที่ผ่านมาว่า ต่อไปนี้ หากส่วนราชการใดเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี ไม่ว่าเรื่องที่เสนอนั้นจะเป็นร่างกฎหมาย การขออนุมัติงบประมาณ หรือเรื่องอื่นๆ  ก็จะมีการตั้งคณะทำงานชุดหนึ่งเรียกว่า “คณะกรรมการด้าน Good Governance” มาทำหน้าที่กลั่นกรองเรื่องที่หน่วยงานเสนอเข้ามาว่าเป็นไปตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีหรือไม่ ก่อนนำเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณา เนื่องจากพบว่าหลังจากพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีฯ มีผลใช้บังคับแล้ว บางส่วนราชการก็ยังไม่มีการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวและยังมีการเสนอเรื่องโดยที่ไม่ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา เช่น กรณีที่เลขาธิการสภาพัฒน์ฯ ได้เคยรายงานว่า ในประเทศไทยหากจะตั้งร้านขายขนมจีนให้ถูกกฎหมายจริงๆทุกประการต้องใช้เวลาอย่างน้อย ๖ เดือน  เพราะฉะนั้น ในประเทศไทยจึงมีการประกอบการโดยหลีกเลี่ยงกฎหมายเป็นจำนวนมาก  ดังนั้น หากส่วนราชการต่างๆ ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาแล้ว และมีการตั้งคณะกรรมการชุดดังกล่าวขึ้นมาตรวจสอบอีกชั้นหนึ่ง ก่อนจะนำเสนอเรื่องนั้นให้คณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา และหากคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการและให้ส่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อให้พิจารณาต่อไปได้นั้น สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็จะเป็นผู้พิจารณาถึงเหตุผลและความจำเป็น ตลอดจนตรวจสอบว่าร่างกฎหมายฉบับนั้นสร้างภาระ เพิ่มขั้นตอนให้แก่ประชาชนหรือไม่ อย่างไร อีกครั้งหนึ่ง และจะเสนอร่างกฎหมายนั้นพร้อมทั้งความเห็นไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา ก็จะทำให้กระบวนการเสนอเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีและกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีฯ อันจะส่งผลให้การปฏิบัติราชการเป็นไปโดยมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

 

นอกจากหลักการเรื่อง The rule of law และหลัก Good Governance แล้ว หลักการสำคัญที่มีผลให้เกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารอีกประการหนึ่ง คือ นโยบายของรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลนี้ถือเป็นรัฐบาลที่มีนโยบายด้านกฎหมาย (Legal Policy) มากที่สุด แต่รัฐบาลนี้ต้องการให้มีกฎหมายออกมาใช้บังบังคับน้อยที่สุด เรื่องที่สามารถใช้มาตรการในทางบริหารแก้ไขปัญหาได้ก็ต้องใช้มาตรการทางด้านบริหารแทนการออกกฎหมาย และเมื่อมีนโยบายนี้เกิดขึ้น มีผลทำให้คณะรัฐมนตรีมีมติไม่รับหลักการของร่างกฎหมายที่เสนอโดยกระทรวงต่างๆ มาแล้วหลายฉบับว่าไม่มีความจำเป็นต้องออกเป็นกฎหมาย ดังนั้น ในปัจจุบันนี้ การเสนอร่างกฎหมายของส่วนราชการต่างๆ นั้น ส่วนราชการจะต้องพิจารณาถึงเหตุผลและความจำเป็นในการเสนอร่างกฎหมายโดยละเอียดและรอบคอบ พร้อมทั้งจะต้องพิจารณาว่าจะสามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นโดยวิธีอื่นนอกเหนือจากการเสนอกฎหมายหรือไม่ เช่น อาจแก้ไขปัญหาโดยการใช้มาตรการทางบริหารแทนการออกกฎหมาย การแก้ไขปัญหาโดยการออกกฎหมายจะทำเพียงเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เพราะการมีกฎหมายเฟ้อนั้น จะนำไปสู่การหย่อนยานในเรื่องการบังคับใช้กฎหมายได้ เช่น นายกรัฐมนตรีได้เคยเล่าประสบการณ์ให้คณะรัฐมนตรีฟังว่า ในครั้งที่นายกรัฐมนตรียังดำเนินธุรกิจอยู่นั้น ได้มีการชักชวนเพื่อนๆ ที่อยู่ในวงการนักกฎหมายเข้ามาช่วยงานในบริษัท ซึ่งในชั้นแรกนั้นได้มีการวางระเบียบ กฎเกณฑ์ ในการตรวจรับสินค้า การจัดส่งสินค้าเสียใหม่ มีการออกระเบียบเกี่ยวกับการใช้ยานพาหนะเพื่อใช้จัดส่งของ ซึ่งก็เป็นหลักการที่ดีทำให้ระบบการตรวจรับสินค้า การขนส่งสินค้า นั้นมีหลักฐานการส่งมอบที่ชัดเจน แต่มีผลกระทบในทางปฏิบัติทำให้เพิ่มขั้นตอน เพิ่มระยะเวลา ในการทำงาน ทำให้ไม่คล่องตัว จนกระทั่งมีผลกระทบต่อยอดขายสินค้า ผู้บริหารในขณะนั้น จึงมีแนวความคิดว่า ให้คงระเบียบเดิมไว้ตามเดิม แต่หากส่วนงานไหนสามารถพิสูจน์ได้ว่าการไม่ทำตามระเบียบแล้วมีกำไรขึ้นโดยไม่เกิดความเสียหาย ส่วนงานนั้นก็จะได้เงินรางวัลประจำปีเพิ่มขึ้นเป็นพิเศษ แต่หากส่วนงานใดพิสูจน์ได้ว่า การดำเนินการตามระเบียบนั้นทำให้ได้ผลดีกว่า เงินรางวัลประจำปีตกเป็นของผู้ออกระเบียบ  ก็ปรากฏผลว่ามีหลายส่วนงานที่ไม่ได้ปฏิบัติตามระเบียบ โดยไม่ถึงขนาดปฏิบัติงานโดยผิดนโยบายของบริษัท สามารถทำกำไรได้เพิ่มขึ้น แต่หลักการดังกล่าวนั้นอาจไม่สามารถนำมาใช้กับการบริหารราชการในภาครัฐได้ เนื่องจากรัฐนั้นต้องใช้หลักนิติรัฐ แต่อุปมาดังกล่าวนั้นชี้ให้เห็นว่าหากมีระเบียบ กฎเกณฑ์ เฟ้อมากเกินความจำเป็นก็จะเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติงานได้

 

เมื่อหน่วยงานพิจารณาอย่างถี่ถ้วนแล้ว เห็นว่ามีความจำเป็นจะต้องมีกฎหมายขึ้นใช้บังคับแล้ว ในกฎหมายบางฉบับนั้นควรจะต้องกำหนดอายุของกฎหมายไว้ด้วย เนื่องจากการออกกฎหมายที่ไม่กำหนดอายุของกฎหมายเอาไว้ อาจเป็นผลทำให้ไม่มีความคิดที่จะพัฒนากฎหมาย เหตุที่นายกรัฐมนตรีมีแนวคิดที่จะให้มีการกำหนดอายุของกฎหมายไว้ เนื่องจากหากกฎหมายฉบับนั้นใกล้จะหมดอายุ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็จะต้องพิจารณาถึงผลที่เกิดจากการบังคับใช้กฎหมายที่ผ่านมา และนำข้อบกพร่องมาเสนอเพื่อแก้ไขปรับปรุงกฎหมายฉบับนั้นๆ ต่อไป ทำให้เกิดความตื่นตัวในการปรับปรุงกฎหมายและกฎหมายก็จะเป็นกฎหมายที่ไม่ล้าหลัง สามารถบังคับใช้ได้โดยสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงทางสังคม เศรษฐกิจ ในปัจจุบันได้

 

                   อีกนโยบายหนึ่ง คือสารัตถะ หรือถ้อยคำสำนวนในตัวบทกฎหมายนั้นจะต้องเป็นภาษาที่ประชาชนทั่วไปสามารถเข้าใจได้ง่าย ไม่ต้องให้เกิดการตีความขึ้นในภายหลัง เช่น กฎหมายที่เกี่ยวกับคุณสมบัติของบุคคลที่จะเป็นกรรมการในคณะกรรมการ หรือบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งใดๆ  ซึ่งมักจะมีการถกเถียงกันเสมอว่าบุคคลที่ดำรงตำแหน่งดังกล่าวควรมีลักษณะอย่างไร หรือมีคุณสมบัติต้องห้ามอย่างใด รูปแบบการเขียนนั้นที่ผ่านมาจะมีการใช้ถ้อยคำว่า บุคคลที่จะดำรงตำแหน่งจะต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้ (๑) มีอายุไม่น้อยกว่า... ปี (๒) เคยเป็นบุคคลล้มละลาย ซึ่งก็จะมีผู้สงสัยว่าการกำหนดลักษณะดังกล่าวนั้นเป็นการกำหนดคุณสมบัติคือสิ่งที่ต้องมีหรือเป็นการกำหนดลักษณะต้องห้ามคือการกำหนดสิ่งที่ไม่ต้องการให้มีซึ่งก็มีผู้เสนอให้นำคุณสมบัติที่ต้องมี กับคุณสมบัติต้องห้ามแยกออกมาบัญญัติเป็นคนละมาตราเพื่อความชัดเจน ก็จะมีคำตอบว่าจะแยกบทบัญญัติออกเป็นสองมาตราไม่ได้ เนื่องจากเป็นแบบการร่างกฎหมายที่ได้เคยถือปฏิบัติมาโดยตลอด ซึ่งการร่างกฎหมายนั้น นักกฎหมายรุ่นเก่า เช่น ในสมัยท่านอดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา (ท่านอมรฯ) นั้น ท่านเข้าใจภาษาไทยและภาษากฎหมายในระดับดีมาก และท่านทราบดีว่าหากต้องการใช้ถ้อยคำที่มีความหมายทั่วไปก็ต้องใช้ถ้อยคำตามพจนานุกรม หากต้องการใช้ถ้อยคำที่มีความหมายพิเศษแตกต่างจากความหมายที่ได้เคยมีการให้ความหมายไว้ในพจนานุกรม ก็จะต้องมีการกำหนดคำนิยามขึ้นใหม่  และในการร่างกฎหมายนั้น การเว้นวรรค การใช้คำสันธาน คำบุพบท คำเชื่อม นั้นก็มีความสำคัญมาก หากมีการใช้คำสันธาน คำบุพบท คำเชื่อม หรือมีการเว้นวรรคผิด ก็อาจทำให้มีความหมายผิดพลาดคลาดเคลื่อนไปได้ ยกตัวอย่างเช่น “...ประกอบด้วยกุ้ง หอย ปู ปลา ซึ่งมีอายุไม่น้อยกว่า ๕ ปี ” ก็จะเกิดคำถามว่า คำว่า “ซึ่งมีอายุไม่น้อยกว่า ๕ ปี” นั้นขยายเฉพาะคำว่า “ปลา” หรือจะขยายความรวมไปถึง “กุ้ง หอย ปู”  ด้วย หรือกรณีการเว้นวรรคก็มีความสำคัญเช่นกัน เช่นกรณีตามตัวอย่างที่ยกมานั้น หากเขียนข้อความโดยไม่มีการเว้นวรรคหลังคำว่าปลา เป็น “ประกอบด้วยกุ้ง หอย ปู ปลาซึ่งมีอายุไม่น้อยกว่า ๕ ปี” หมายความว่า เฉพาะปลาเท่านั้นที่ต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า ๕ ปี แต่หากเขียนในลักษณะเว้นวรรคหลังคำว่าปลา เป็น “ประกอบด้วยกุ้ง หอย ปู ปลา ซึ่งมีอายุไม่ต่ำกว่า ๕ ปี” หมายความว่า ทั้ง กุ้ง หอย ปู ปลา นั้น จะต้องมีอายุไม่น้อยกว่า ๕ ปี

 

อีกตัวอย่างหนึ่ง ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนฯได้กำหนดว่า ข้าราชการพลเรือนจะดำรงตำแหน่งเป็นกรรมการผู้จัดการบริษัทไม่ได้ ซึ่งในชั้นการพิจารณาร่างกฎหมายของสภาฯ ก็ได้มีการอภิปรายกันอย่างมากว่าข้าราชการพลเรือนเป็นกรรมการผู้จัดการบริษัทไม่ได้  เนื่องจากกรรมการผู้จัดการของบริษัทจะต้องทำงานเต็มเวลา จึงมีคำถามว่าข้าราชการพลเรือนจะสามารถดำรงตำแหน่งกรรมการบริษัทที่ไม่ใช่กรรมการผู้จัดการได้หรือไม่คำตอบก็คือข้าราชการพลเรือนสามารถดำรงตำแหน่งกรรมการบริษัทได้ และเมื่อร่างกฎหมายฉบับนี้ ผ่านการพิจารณาของสภาและประกาศในราชกิจจานุเบกษาก็ได้มีการพิมพ์โดยแยกคำระหว่างคำว่า กรรมการ และคำว่า ผู้จัดการ ออกจากกันโดยอยู่คนละบรรทัด จึงเกิดประเด็นสงสัยขึ้นมาว่าในกฎหมายฉบับนี้ ข้าราชการพลเรือนไม่สามารถดำรงตำแหน่งกรรมการบริษัทได้ และไม่สามารถดำรงตำแหน่งผู้จัดการบริษัทได้ด้วย ใช่หรือไม่ อันนี้เป็นตัวอย่างว่าการเว้นวรรคตอนผิดหรือการพิมพ์คำแยกบรรทัดอาจมีผลทำให้เข้าใจความหมายของกฎหมายผิดพลาดคลาดเคลื่อนได้ความละเอียดเหล่านี้ หากขาดไปจะก่อให้เกิดปัญหาได้ทั้งนั้น ซึ่งระยะหลังนี้สังเกตให้ดีว่ามีกฎหมายที่ออกจากสภาจะมีข้อผิดพลาดซึ่งเป็นความผิดพลาดโดยการแก้ไขกฎหมายกลางสภา เช่น มีความผิดพลาดกรณีที่มีการแก้ไขบทบัญญัติกฎหมายที่มีเนื้อหาเกี่ยวโยงกัน แต่ไม่ได้มีการแก้ไขบทบัญญัติที่เกี่ยวโยงกันให้สอดคล้องกัน เช่น กรณีของกฎหมายครูเป็นต้น

 

                   ตามที่ได้กล่าวมาแล้วว่าการจัดทำกฎหมายในฝ่ายบริหารมิได้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งโดยเฉพาะเท่านั้น แต่หน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องทุกหน่วยงานจะต้องมีการประชุมปรึกษาหารือร่วมกันเพื่อให้ได้ความเห็นเป็นที่ยุติโดยชัดเจน และพิจารณาหลักการและบทบัญญัติของกฎหมายให้เข้ากับหลัก Good Governance  และหากจำเป็นจะต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก็ให้ดำเนินการเสียตั้งแต่ชั้นการยกร่างของหน่วยงาน กระทรวง ทบวง กรม ต้องพยายามยกร่างกฎหมายให้มีความถูกต้องสมบูรณ์มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ อย่าฝากความหวังไว้ให้กฤษฎีกาเป็นผู้พิจารณาแก้ไขเพียงหน่วยงานเดียว

 

                   ปัญหาอีกประการหนึ่งที่ทำให้ต้องมีเกิดแนวคิดที่ต้องมีการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารคือ ความล่าช้า ซึ่งส่วนใหญ่ก็จะมีการกล่าวหาว่าชักช้า เนื่องจากการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็มีเหตุผลที่สามารถรับฟังได้ว่า เนื่องจากบางกรณีคณะรัฐมนตรีได้มีมติรับเฉพาะหลักการของกฎหมายและมอบให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกายกร่างขึ้นโดยที่ทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยังไม่ทราบความต้องการที่ชัดเจนของรัฐบาล เมื่อยกร่างกฎหมายเสนอมาก็อาจจะตรงหรือไม่ตรงกับความต้องการ อาจจะต้องนำกลับไปแก้ไขทบทวนกันอีกครั้งหนึ่ง แต่ในระยะหลังได้มีความพยายามที่จะแก้ไขปัญหานี้โดยรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าของเรื่องก็จะขอให้ คณะรัฐมนตรีระบุว่าคณะรัฐมนตรีรับหลักการของกฎหมายฉบับนั้นในเรื่องใดบ้าง เพื่อเป็นแนวทางให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาทราบว่าร่างกฎหมายนั้นมีสาระสำคัญอย่างไรบ้าง เพื่อให้ตรงกับความต้องการที่แท้จริง ในประเด็นที่สองที่ก่อให้เกิดความล่าช้าคือ ร่างกฎหมายที่เสนอโดยกระทรวง ทบวง กรมนั้น ยังไม่มีความชัดเจนเพียงพอ ทำให้การตรวจพิจารณาในชั้นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาต้องใช้เวลานาน อีกประการหนึ่ง เป็นความล่าช้าที่เกิดจากกระบวนการในการปฏิบัติงานภายในของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเอง ซึ่งต้องมีคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้ให้ความเห็นในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย และให้ความเห็นทางกฎหมาย และแบ่งแยกหรือพิจารณาตามความเชี่ยวชาญของแต่ละคณะ ซึ่งทำงานในรูปคณะกรรมการอาจจะเกิดความล่าช้าในการพิจารณาขึ้นได้

 

ในเรื่องความรวดเร็วของการร่างกฎหมายนั้น ขอยกตัวอย่างกระบวนการร่างกฎหมายของประเทศออสเตรเลียที่ผมได้เคยนำเจ้าหน้าที่จากสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีไปศึกษาดูงานเกี่ยวกับการประชุมคณะรัฐมนตรีของประเทศออสเตรเลีย ในการประชุมของคณะรัฐมนตรีของ Australia นั้นจะไม่มีการนำร่างพระราชบัญญัติทั้งฉบับเข้าไปให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา แต่จะเสนอเฉพาะหลักการของร่างกฎหมายฉบับนั้นเข้าไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาเท่านั้น เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นชอบในหลักการจะสั่งคณะกรรมการกฤษฎีกาของประเทศออสเตรเลียยกร่างให้หรือให้นิติกรของหน่วยงานมาร่วมยกร่างและจะไม่กลับมายังคณะรัฐมนตรี พิจารณาอีกครั้งซึ่งเป็นระบบที่รวดเร็วและมีประสิทธิภาพ

 

                   ปัญหาที่เกิดขึ้นมาทั้งหมด อาจทำให้รัฐบาลคิดว่าต่อไปนี้การเสนอร่างกฎหมายต้องทำ Check lists หรือการตรวจสอบความจำเป็นในการร่างกฎหมาย ซึ่งในต่างประเทศมีมานานแล้ว ซึ่งมีรายการที่จะต้องตรวจสอบเหตุผลความจำเป็นในการเสนอกฎหมาย ๑๐ ข้อ เช่น ความจำเป็นในการออกกฎหมาย ผู้รับผิดชอบในการเสนอกฎหมาย และผู้ใช้บังคับกฎหมาย เนื่องจากในปัจจุบันต้องตรวจสอบว่ารัฐสมควรที่จะต้องรับผิดดูแลในเรื่องนั้นหรือควรให้เป็นหน้าที่ของเอกชนหรือควรให้เป็นหน้าที่ของรัฐบาลส่วนกลาง หรือควรมอบอำนาจให้แก่ทิ้งถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบ ต้องตรวจสอบว่าร่างกฎหมายฉบับนั้นมีความซ้ำซ้อนกับกฎหมายที่มีผลใช้บังคับอยู่แล้วหรือไม่ ควรมีการออกกฎหมายระดับอนุบัญญัติหรือไม่ ควรกำหนดอายุของกฎหมายไว้ด้วยหรือไม่ และมีอายุกี่ปี ซึ่งในขณะนี้ก็มีแนวความคิดว่าหากหน่วยงานต้องการเสนอกฎหมายให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาจะต้องมี Check lists มาด้วยทุกครั้ง นอกจากนั้น การร่างกฎหมายจะต้องพิจารณาถึงภาระของประชาชนด้วย ไม่ควรสร้างภาระให้กับประชาชนเกินความจำเป็น เช่น การยื่นคำขออนุญาตหรือการยื่นคำร้องต่อหน่วยงานราชการนั้นไม่ควรเรียกเอกสารประกอบเกินความจำเป็น เนื่องจากเป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนและยังเป็นการเพิ่มภาระให้กับหน่วยงานราชการเองที่จะต้องจัดหาสถานที่สำหรับเก็บเอกสารนั้น ๆ ด้วย

 

                   อีกประการหนึ่งเจ้าหน้าที่ในกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ควรมีความรู้ในทางการร่างกฎหมาย และควรมีความรู้เกี่ยวกับหลักการของทางด้านกฎหมายมหาชนมากขึ้น โดยต้องมีการฝึก อบรมให้ความรู้เกี่ยวกับกฎหมายมหาชน เป็นการพัฒนาศักยภาพของนิติกรในหน่วยงานต่าง ๆ ซึ่งในขณะนี้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ได้มีการจัดหลักสูตรฝึกอบรมหลักกฎหมายมหาชนให้กับนิติกรของส่วนราชการต่าง ๆ ซึ่งขอให้มีการพัฒนาหลักสูตรให้จริงจัง และให้เกิดประสิทธิภาพเป็นรูปธรรม เช่น อาจจะให้นิติกรจากหน่วยงานต่าง ๆ เข้ามาฝึกฝนเกี่ยวกับการร่างกฎหมายกับสำนักงานฯ และกำหนดเป็นเงื่อนไขในการประเมินผลงานเพื่อใช้ในการเลื่อนตำแหน่ง เป็นต้น

 

                   ประการต่อไป ซึ่งเป็นเรื่องใหญ่ คือเรื่องแผนนิติบัญญัติในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีฯ กำหนดในมาตรา ๑๓ ว่า เมื่อรัฐบาลตั้งใหม่แล้วจะต้องไปถวายสัตย์ ปฏิญาณ พอถวายสัตย์เสร็จต้องเข้ารับหน้าที่ เข้ารับหน้าที่เสร็จจะต้องแถลงนโยบายภายใน ๑๕ วัน พอแถลงนโยบายเสร็จต้องทำแผนการบริหารราชการแผ่นดินภายใน ๙๐ วัน เป็นการกำหนดให้แถลงว่านโยบายที่รัฐบาลแถลงไว้ต่อสภาฯ นั้นจะมีการดำเนินการอย่างไร ใครเป็นผู้รับผิดชอบ เมื่อทำแผนการบริหารราชการแผ่นดินเสร็จ มาตรา ๑๕ กำหนดว่าเมื่อจัดทำแผนบริหารราชการแผ่นดินเสร็จให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการ่วมกับสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีจัดทำแผนนิติบัญญัติแห่งชาติเสนอรัฐมนตรีโดยมีกำหนดระยะเวลาไว้ การจัดทำแผนนิติบัญญัติ นั้นมีขั้นตอนคือเมื่อรัฐบาลแถลงนโยบายต่อสภาและได้มีการจัดทำแผนบริหารราชการแผ่นดินแล้ว จะต้องมีการเสนอว่าภายใต้นโยบายและแผนการบริหารราชการแผ่นดินนั้นจะต้องมีกฎหมายฉบับใดบ้างที่จะเป็นส่วนเสริม ในการที่จะทำให้นโยบายและแผนการงานนั้นสำเร็จลุล่วงตามนโยบายและแผนงานที่ตั้งไว้ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะนำหลักการดังกล่าวประสานกับหน่วยงานผู้รับผิดชอบเพื่อดำเนินการยกร่างกฎหมายเสนอ การดำเนินการเช่นนี้จะทำให้ทราบถึงลำดับของร่างกฎหมายที่จะเข้าสภาและลำดับการพิจารณาร่างกฎหมายของสภา เพื่อให้ทันกับวาระการประชุมของสภา และการมีแผนนิติบัญญัติจะทำให้สามารถบริหารจัดการเวลาของกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการร่างกฎหมายได้ทั้งหมด และลดความซ้ำซ้อนของการเสนอกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกทางหนึ่ง

 

แต่เนื่องจากแผนนิติบัญญัตินั้นไม่เคยมีมาก่อน ในระยะแรกจึงจะทำเป็นแผนนิติบัญญัติรายสมัยประชุม โดยจะมีการวางแผนว่า ในสมัยประชุม ๑๒๐ วัน จะมีร่างกฎหมายฉบับใดจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาบ้าง และหากในสมัยประชุมนั้นหากร่างกฎหมายที่กำหนดไว้
ไม่สามารถเข้าสู่การพิจารณาของสภาได้ ก็จะเอาผิดกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวง และจะให้มีการไล่เบี้ยความรับผิดชอบกับหน่วยงานต่อไป และเมื่อมีการวางแผนนิติบัญญัติรายสมัยประชุมแล้วต่อไป
ก็จะพัฒนาให้มีกรจัดทำแผนนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นแผนในระยะยาวต่อไป

 

                   บัดนี้ ได้เวลาอันสมควรแล้วในฐานะประธาน ขอเปิดการสัมมนาเรื่องการปรับเปลี่ยนบทบาทกระบวนการในการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร ขอบพระคุณทุกท่านที่ได้สละเวลาในวันหยุดมาร่วมประชุมปรึกษาหารือกันและหวังว่าท่านจะนำประโยชน์ที่ได้จากการสัมมนาในครั้งนี้กลับไปถ่ายทอดต่อและคงจะมีการประสานร่วมมือกันระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อเกิดประโยชน์ในประโยชน์อย่างสูงสุดต่อไป