การบรรยายพิเศษ

เรื่อง กระบวนการร่างกฎหมายของไทย โดย ศาสตราจารย์ ดร. อมร  จันทรสมบูรณ์

ประธานกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ ๔

ในการสัมมนา เรื่อง “การปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร”

วันที่ ๑๗-๑๙ กันยายน ๒๕๔๗ ณ โรงแรมรีเจนท์ ชะอำ  จังหวัดเพชรบุรี

 

                  

 

 

                   ขอบคุณสำนักงานคณะกรรมการการกฤษฎีกา ที่ให้โอกาสมาบรรยาย เรื่องกระบวนการร่างกฎหมายของไทยในการสัมมนาในครั้งนี้ เมื่อสักครู่ที่ผ่านมาท่านรองนายกฯ วิษณุฯ ได้ให้ความเห็นในฐานะที่เป็นฝ่ายการเมืองทำให้ผู้เข้าร่วมได้รับทราบนโยบายของรัฐบาล ซึ่งตามที่ท่านรองนายกฯ ได้กล่าวมาแล้วก็มีความสำคัญอยู่หลายเรื่องและทำให้ผู้เข้าร่วมสัมมนาได้รับประสบการณ์จากท่านหลายด้าน

                   ก่อนที่จะบรรยายเรื่องการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารนั้นอยากเรียนให้ผู้เข้าร่วมสัมมนานึกถึงเนื้อหาที่ท่านรองวิษณุฯ กล่าวมาแล้วว่ารัฐบาลชุดนี้เป็นรัฐบาลที่มีนโยบายทางนิติบัญญัติค่อนข้างมาก และท่านรองนายกฯ ได้กล่าวถึงนโยบายที่สำคัญ ๆ ๒-๓ ประการ ประการแรกคือ รัฐบาลนี้มีนโยบายที่จะไม่ให้กฎหมายเฟ้อ หากใช้มติคณะรัฐมนตรี หารือระเบียบที่เคยปฏิบัติแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นได้ ก็ให้ใช้ไปก่อน ประการที่สองคือแนวคิดว่าควรจะกำหนดอายุขัยของกฎหมายคือกำหนดกฎหมายมีระยะเวลาสิ้นสุด ประการที่สามคือ การใช้ถ้อยคำ สำนวน วรรคตอน ในการร่างกฎหมายนั้นจะต้องทำด้วยความระมัดระวัง ซึ่งขอให้ความเห็นในประเด็นต่างๆ ดังนี้

ประการแรกการใช้มติคณะรัฐมนตรีหรือระเบียบที่เคยปฏิบัติแก้ปัญหา นั้น เห็นว่า การที่ใช้มติคณะรัฐมนตรีหรือระเบียบปฏิบัติแก้ไขปัญหาโดยไม่มีกฎหมายนั้น เป็นช่องว่างของการ Abuse of power (การใช้อำนาจโดยมิชอบ) ได้ เห็นว่าปัญหาของเรานั้นไม่ใช่การที่กฎหมายเฟ้อ ปัญหาของเราอยู่ที่มีกฎหมายไม่ดีและเฟ้อ กฎหมายที่ดีนั้นจะไม่มีการเฟ้อ เพราะจะเป็นกฎหมายที่มีความยืดหยุ่น (flexibility) และขณะเดียวกันก็ใช้ตรวจสอบอำนาจของฝ่ายบริหารไปด้วยในตัว ดังนั้น อย่าเพิ่งสรุปว่ามีปัญหาเนื่องจากกฎหมายเฟ้อเพียงอย่างเดียว อย่าเปิดโอกาสให้มีการใช้มติคณะรัฐมนตรีหรือระเบียบต่าง ๆ ที่ขึ้นอยู่กับอำเภอใจของฝ่ายการเมืองโดยไม่มีกฎเกณฑ์

ประการที่สองการกำหนดให้กฎหมายที่มีอายุขัยนั้น มีข้อควรสังเกตว่าการกำหนดระยะเวลาให้กฎหมายสิ้นสุด เมื่อถึงระยะเวลาสิ้นสุดแล้ว กฎหมายจะหมดสภาพบังคับไปในทันทีไม่ได้  เนื่องจากจะเกิดช่องว่างของการใช้อำนาจบริหาร เพราะฉะนั้นเห็นว่าไม่ควรกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดกฎหมายไว้ตายตัว แต่การกำหนดระยะเวลาเพื่อให้มีการทบทวนว่ากฎหมายนั้นควรให้มีผล
ใช้บังคับอยู่หรือไม่สามารถกระทำได้

 

 

ส่วนประการที่สามปัญหาเรื่องการใช้สำนวนถ้อยคำทั้งหลายนั้น ปัญหานี้ต้องยอมรับว่าเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นจริง และนักกฎหมายนั้นมักจะได้ชื่อว่าเป็นผู้ที่ใช้ถ้อยคำสำนวนแบบศรีธนชัย อันนี้เป็นข้อบกพร่องของนักกฎหมายที่ขาดแนวความคิดเกี่ยวกับปรัชญาของกฎหมายมหาชนที่ว่ากฎหมายย่อมมี Objective หากตีความโดยไม่มีการคำนึงถึง Objective แล้วก็จะเกิดผลเสีย พฤติการณ์เช่นนี้ส่งผลให้วิธีคิดของนักกฎหมายไทยไม่สามารถพัฒนาไปถึงระดับการคิดของนักกฎหมายในประเทศที่พัฒนาแล้วได้

                   ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งเกี่ยวกับมาตรา ๑๕ ของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการฯ (Good Governance) เห็นว่าหลักการมาตรา ๑๕ ของพระราชกฤษฎีกา ดังกล่าวนั้นไม่ได้ปรากฏอยู่ในบันทึกประกอบร่างกฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยบันทึกสำนักงานฯ มีปรากฏเฉพาะหลักการของมาตรา ๓๕ และมาตรา ๓๖ ของพระราชกฤษฎีกาฯ  เท่านั้น แต่ความจริงแล้วจะต้องมีการถอดเนื้อความของพระราชกฤษฎีกา ในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานต่าง ๆ ออกมาให้ชัดเจน ว่าหน่วยงานจะต้องมีหน้าที่อย่างไรบ้าง เนื่องจากหน่วยงานต่าง ๆ จะต้องมีแผนการปฏิบัติงานทั้งสิ้น ซึ่งเห็นว่าเนื้อหาและวิธีการวิธีการเขียนของพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ยังมีอีกหลายจุดที่อาจทำให้เข้าใจสับสนได้ เช่นการจัดแบ่งหมวดหมู่ ซึ่งได้แยกตามมาตรา ๖ คือ แยกตามวัตถุประสงค์ เช่น เพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดสัมฤทธิ์ผลต่อภารกิจของรัฐ เกิดประสิทธิภาพ เป็นต้น เป็นผลให้หน่วยงานที่ถูกกล่าวถึงไว้ในพระราชกฤษฎีกาจำเป็นจะต้องพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายมาตราว่าตนมีอำนาจหน้าที่อะไรและวางแผนการปฏิบัติงานเพื่อให้เกิดผลพระราชกฤษฎีกา นี้

นอกจากนั้น เนื้อหาสาระของพระราชกฤษฎีกานี้ ได้ปรากฏหลักการของพระราชบัญญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ อยู่ในหลายมาตรา เช่น มาตรา ๔๒ มาตรา ๔๓ และมาตรา ๔๔ โดยเฉพาะมาตรา ๔๔ ที่กำหนดไว้ว่าส่วนราชการต้องเปิดเผยสัญญาที่เป็นระเบียบปฏิบัติราชการซึ่งคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองจะต้องเอาสิ่งนี้ลงไปพิจารณาประกอบด้วย

เกี่ยวกับเรื่องกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารนั้น ขอแยกออกเป็น ๒ หัวข้อใหญ่คือ กระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ และกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร ดังนั้นการปรับปรุงกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารนั้นจำเป็นจะต้องแยกกระบวนการทางการเมืองออกจากกระบวนการของฝ่ายบริหารก่อน เนื่องจากมีปัญหาในทางปฏิบัติที่แตกต่างกัน และเมื่อแยกทั้งสองกระบวนการออกจากกันแล้ว ก็จำเป็นจะต้องตรวจสอบว่ามีส่วนใดที่เป็นตัวเชื่อมระหว่างกระบวนการร่างกฎหมายที่อยู่ในสภาและกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร โดยจะขอยกตัวอย่างว่า ในบางกรณีกฎหมายออกไปจากกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารเป็นกฎหมายที่ถือว่าดี แต่เมื่อเข้าไปในชั้นการพิจารณาของสภา ไม่ว่าเป็นการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา การที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้ง ๕๐๐ คนมาแก้กฎหมายนั้น อาจจะทำให้กฎหมายที่ดี
มีหลักการและเนื้อหาสาระที่แปรเปลี่ยนไป เนื่องจากทุกคนต้องนึกถึงสิ่งที่เกี่ยวพันกับตัวเอง ฉะนั้น กฎหมายที่ดีก็อาจจะกลายเป็นกฎหมายที่ไม่ดีก็ได้

กรณีที่ได้ยกตัวอย่างมานี้ เป็นปัญหาที่เกิดจากกระบวนการขั้นตอนในการแก้กฎหมาย
ในสภาฯ ซึ่งปัญหานี้สามารถแก้ไขได้หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภารู้บทบาทหน้าที่ของตนเองว่าจะต้องรับผิดชอบพิจารณาเฉพาะหลักการของกฎหมายเท่านั้น ไม่สามารถแก้ไขในส่วนที่เป็นรายละเอียด หรือในส่วนของเทคนิคของการร่างกฎหมาย ซึ่งเป็นหน้าที่ของหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงเป็นผู้ดำเนินการ ซึ่งบทบาทหน้าที่เหล่านี้นักการเมืองในประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีความสำนึกในเรื่องนี้มาก แต่ในประเทศไทยนั้น มีคณะกรรมาธิการฯ ซึ่งพยายามที่จะพิจารณา
ลงไปในรายละเอียดและเทคนิคในการร่างกฎหมายจึงอาจทำให้หลักการของกฎหมายมีความไขว้เขวไปได้ปัญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ การทำงานระหว่างสภาผู้แทนและวุฒิสภาก็ยังไม่ประสานกัน อย่างเมื่อเร็ว ๆ นี้ ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติสถาบันราชภัฏฯ ในชั้นวุฒิสภาวุฒิสภาได้ตรวจพบความบกพร่องของร่างกฎหมายดังกล่าวและสมาชิกวุฒิสภาได้ทำหนังสือเตือนสภาผู้แทนราษฎรแล้วว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้มีข้อบกพร่อง เนื่องจากไม่ได้มีการแก้ไขบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกันแต่เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรนั้นมีข้อสัญญาทางการเมืองไว้ว่าจะต้องผ่านร่างกฎหมายฉบับนี้ให้ทันในสมัยประชุม จึงต้องผ่านร่างกฎหมายฉบับนี้ออกไปโดยเร่งด่วนจึงเกิดปัญหานี้ขึ้น ซึ่งแสดงให้เห็นว่าความรับผิดชอบของสมาชิกสภาของไทยนั้นยังเทียบไม่ได้กับในต่างประเทศ  ดังนั้น การแก้ไขปัญหานี้จะกระทำได้โดยการสร้างความสำนึกนี้ให้กับสมาชิสภาทั้งสองสภา และจะต้องสร้างกระบวนการ
ร่างกฎหมายที่ดีขึ้น ซึ่งในบางประเทศได้มีการบัญญัติถึงกระบวนการร่างกฎหมายไว้โดยชัดเจนในรัฐธรรมนูญว่า การเสนอร่างกฎหมายนั้นจะต้องมีบันทึกประกอบร่าง (Exposé) แนบไปพร้อม
ร่างกฎหมายด้วย เพื่อให้ทราบว่าร่างกฎหมายนั้นมีโครงสร้างกฎหมายและมีสาระสำคัญอย่างไร เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องและชัดเจนให้กับสมาชิกของทั้งสองสภา ซึ่งเห็นว่าการปรับปรุงกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารนั้นจะต้องมีการปรับปรุงกระบวนการร่างกฎหมายของ
ฝ่ายนิติบัญญัติไปพร้อมกันด้วย เพื่อจะได้เป็นการแก้ปัญหาแบบบูรณาการ

                   กระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร นอกจากจะต้องมีการจัดทำเอกสารชี้แจงประกอบร่างกฎหมายเพื่อที่จะปิดจุดอ่อนในชั้นการพิจารณาร่างกฎหมายของสภาแล้ว ยังมีประเด็นปัญหาอื่นๆ ที่มีผลทำให้กระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารเกิดปัญหา ซึ่งสามารถจำแนกประเด็นปัญหาที่สำคัญได้เป็น ๓ ข้อ คือ ปัญหาที่ ๑ ปัญหาเกี่ยวกับองค์กรที่เป็นแกนในการร่างกฎหมายปัญหาที่ ๒ ขั้นตอนในการร่างกฎหมาย (Work Flow) และปัญหาที่ ๓ ปัญหาเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ซึ่งแยกพิจารณาในแต่ละประเด็นได้ดังนี้

 

 

 

 

 

 

 

 

                   ปัญหาที่ ๑ ปัญหาเกี่ยวกับองค์กรที่เป็นแกนในการร่างกฎหมาย

ในขณะนี้องค์กรที่เป็นแกนในการร่างกฎหมายของประเทศได้แก่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่เมื่อประมาณ ๒ สัปดาห์ที่ผ่านมา ได้มีการตั้งคณะกรรมการนโยบายแห่งชาติว่าด้วยการพัฒนากฎหมาย ซึ่งเป็นการตั้งคณะกรรมการที่มีอำนาจหน้าที่ในการร่างกฎหมายเพิ่มขึ้นมาอีกองค์กรหนึ่งในกระบวนการร่างกฎหมาย  ดังนั้น เห็นว่าตอนนี้ถึงเวลาแล้วที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะต้องทบทวนบทบาทและการปฏิบัติหน้าที่ของสำนักงานฯ ว่ามีความบกพร่อง ผิดพลาดประการใด หรือไม่ เนื่องจากคณะกรรมการฯ ที่ตั้งขึ้นใหม่นี้ มีอำนาจหน้าที่วางนโยบายเกี่ยวกับกฎหมาย รวมถึงการดำเนินการร่างกฎหมายด้วย ซึ่งภารกิจดังกล่าวนั้นเป็นภารกิจเดียวกันกับภารกิจหลักของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งหากมองด้วยสายตาของบุคคลภายนอกที่มองนโยบายของรัฐบาลแล้วนั้น เห็นว่า รัฐบาลจะต้องกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการร่างกฎหมายให้ชัดเจนว่ารัฐบาลต้องการให้องค์กรในการร่างกฎหมายควรจะเป็นอย่างไร เป็นอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานใด เพราะหากตั้งองค์กรร่างกฎหมายซ้อนกัน โดยแต่งตั้งจากบุคคลกลุ่มเดียวกัน หรือแต่งตั้งบุคคลที่มีความสามารถในระดับเดียวกันหรือต่ำกว่ามาทำหน้าที่เดียวกัน จะก่อให้เกิดปัญหาขึ้นในอนาคตได้

                        คณะกรรมการฯ ดังกล่าวได้แบ่งออกเป็นคณะอนุกรรมการฯ รวมทั้งสิ้น ๘ คณะ ได้แก่ (๑) คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับเอกสารสิทธิการที่ดิน  (๒) คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการขยายโอกาสในการเข้าถึงกระบวนการของรัฐและการบังคับใช้กฎหมาย (law enforcement) (๓) คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการลดหรือเลือกกฎหมายที่สร้างภาระหรือไม่จำเป็นของประชาชน (๔) คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการปรับปรุงกระบวนการพิจารณาการออกกฎหมายและพัฒนาบุคลากรทางกฎหมาย ซึ่งมีท่านรองนายกฯ วิษณุเป็นประธาน (๕) คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการจัดทำประมวลกฎหมายเพื่อความสะดวกในการค้นคว้ากฎหมายของประชาชน (๖) คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการ
รับฟังความคิดเห็นและการประชาสัมพันธ์ (๗) คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการปรับปรุงกฎหมายตามยุทธศาสตร์แก้ไขความยากจน (๘) คณะอนุกรรมการเพื่อการพัฒนาศักยภาพในการแข่งขันเพื่อการพัฒนาประเทศ

                        อำนาจหน้าที่ของคณะอนุกรรมการฯ คณะต่างๆ นั้น เมื่อพิจารณาถึงความเป็นไปได้ในการแก้ไขปัญหาของคณะอนุกรรมการแต่ละคณะแล้วนั้น เห็นว่าคณะอนุกรรมการชุดแรก คือคณะอนุกรรมการเกี่ยวกับเอกสารสิทธิ์ในที่ดินนั้นมีความชัดเจนแก้ไขปัญหาได้จริง แต่คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมนั้นมีขอบเขตที่ค่อนข้างกว้างอาจจะทำให้มีปัญหาในการปฏิบัติหน้าที่ได้ คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการลดหรือเลิกกฎหมายที่สร้างภาระนั้นเป็นคณะอนุกรรมการฯ ที่มีขอบเขตการทำงานมีเป้าหมายที่ชัดเจน คณะอนุกรรมการฯ เกี่ยวกับการปรับปรุงกระบวนการพิจารณาการออกกฎหมายและพัฒนาบุคลากรทางกฎหมายนั้นก็อยู่ในขอบเขตของการสัมมนาในครั้งนี้ ส่วนคณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการจัดทำประมวลกฎหมายเพื่อความสะดวกในการค้นคว้านั้น ได้เคยมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกาฯ โดยจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายให้มีอำนาจหน้าที่ดังกล่าวด้วย และเห็นว่าการจัดทำประมวลกฎหมายเพื่อการค้นคว้า (Codification) นั้นเป็นงานที่ต้องทำโดยต่อเนื่อง ไม่ใช่ทำโดยมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งควรเป็นหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ส่วนคณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้น เห็นว่ายังมีขอบเขตและวัตถุประสงค์ของการดำเนินการ
ไม่แน่ชัด

          นอกจากนั้น ยังมีข้อสังเกตที่สำคัญเกี่ยวกับการจัดตั้งคณะกรรมการฯ ดังกล่าว คือ คณะอนุกรรมการทั้ง ๘ คณะนั้น ได้มีการตั้ง “Rapporteur” ประจำแต่ละคณะ ซึ่งผู้ที่จะทำหน้าที่ดังกล่าวได้นั้น จะต้องมีความเชี่ยวชาญในระดับที่สูงมาก เนื่องจากจำต้องเป็นผู้รับผิดชอบในการอธิบายกฎหมายทุกฉบับที่อยู่ในความรับผิดชอบว่า กฎหมายฉบับนั้นมีวัตถุประสงค์อย่างไร จะดำเนินการแก้ไขด้วยวิธีการอย่างไร และสิ่งที่ต้องคำนึงถึงมากที่สุดในการแต่งตั้ง “Rapporteur” คือ ในขณะนี้เรามีบุคคลากรที่มีความสามารถในระดับนั้นหรือไม่ และมีจำนวนมากน้อยเพียงใด

 

          ประเด็นปัญหาที่ ๒ ขั้นตอนในการร่างกฎหมาย (Work Flow)

                        กระบวนการร่างกฎหมายที่ดีต้องประกอบด้วยบุคลากรที่มีคุณภาพจึงจะเกิดประสิทธิภาพ ซึ่งจากการที่ท่านรองนายกรัฐมนตรี (คุณวิษณุฯ) ได้เรียนให้ผู้เข้าร่วมการสัมมนาทราบแล้วว่า ในประเทศ Australia จะมีการเสนอเฉพาะหลักการของร่างกฎหมายให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาเท่านั้น และท่านเห็นว่าเป็นกระบวนการที่สะดวกและมีความรวดเร็ว แต่การที่จะดำเนินการโดยวิธีการดังกล่าวได้โดยมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลนั้น คณะรัฐมนตรีจะต้องทราบถึงบทบาทหน้าที่ของตนเองว่ามีหน้าที่พิจารณาเฉพาะหลักการของกฎหมายเท่านั้น ส่วนรายละเอียด กลไกต่างๆ ต้องให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรง ประกอบกับการดำเนินการในกระบวนการร่างกฎหมายจะต้องมี Work Flow และ Job description ด้วย หมายความว่ากระบวนการร่างกฎหมายของ
ฝ่ายบริหารเริ่มตั้งแต่ชั้น กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งเป็นหน่วยงานเจ้าของเรื่องผู้เสนอร่างกฎหมายจะต้องทำบันทึกประกอบร่างกฎหมายเพื่ออธิบายโครงสร้างของกฎหมาย (Structure) และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะพิจารณาจากบันทึกประกอบร่างนั้นว่าร่างกฎหมายมีจุดมุ่งหมายอย่างไร วิธีการที่จะไปสู่จุดมุ่งหมายนั้นทำได้หรือไม่ และตัวเอกสารตัวนี้ก็จะเป็นฐานในการตรวจสอบกฎหมายในทุกลำดับชั้นในกระบวนการร่างกฎหมาย

 

                        ประเด็นปัญหาที่ ๓ เกี่ยวกับการพัฒนาบุคลากรในกระบวนการร่างกฎหมาย

                        โดยความเห็นส่วนตัวนั้น เห็นว่าการร่างกฎหมายที่ดีได้นั้นทำยากกว่าการตีความกฎหมาย เนื่องจากผู้ที่เขียนกฎหมายจะต้องคาดหมายปัญหาที่จะเกิดขึ้นและเขียนโครงสร้างกฎหมายเพื่อวิธีการแก้ไขกำหนดไว้เป็นการล่วงหน้าได้  ดังนั้น การร่างกฎหมายจึงต้องการผู้ที่มีคุณสมบัติสูงกว่าผู้ที่จะตีความกฎหมาย และในขณะที่ผมเป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคยมี
การวางแผนในการฝึกบุคลากรฝ่ายร่างกฎหมาย ซึ่งในขั้นต้นจะเริ่มตั้งแต่การศึกษากฎหมายง่ายๆ และต้องรู้ว่ากฎหมายของประเทศมีกฎหมายอะไรบ้าง มีกี่รูปแบบซึ่งจะใช้เวลาในการศึกษาและฝึกฝนอย่างน้อย ๑๐ ปีขึ้นไป จนกระทั่งสามารถวางโครงสร้างกฎหมายได้ ซึ่งการจะศึกษาและฝึกฝนจนถึงขั้นนี้ได้นั้นต้องใช้เวลาไม่ต่ำกว่า ๒๐ ปี แต่ในความเป็นจริงเรามีระบบและความสามารถที่จะพัฒนาบุคคลในระดับนี้ได้หรือไม่ นอกจากนี้มีสถาบันที่จะฝึกฝนบุคคลากรเกี่ยวกับการร่างกฎหมายเพียงแห่งเดียวคือ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่ในขณะที่โครงสร้างเรื่องเงินเดือนของเจ้าหน้าที่
ที่จะปฏิบัติงานด้านการร่างกฎหมายนั้นถูกบิดเบือนไปหมด ตุลาการผู้ซึ่งมีหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาด
ข้อกฎหมาย หรืออัยการ มีเงินเดือนที่สูงกว่า  ดังนั้น จึงเกิดปัญหาในเรื่องบุคคลากรในกระบวนการร่างกฎหมายโอนย้ายไปยังศาลยุติธรรม ศาลปกครอง หรือสำนักงานอัยการสูงสุด ซึ่งหากปล่อยให้เป็นเช่นนี้ต่อไป แม้ว่าจะมีการปรับปรุงกระบวนการร่างกฎหมายให้ดีหรือสมบูรณ์อย่างไร แต่หากบุคคลากรยังไม่มีความพร้อม กระบวนการร่างกฎหมายก็ไม่อาจจะเกิดประสิทธิภาพได้ จึงเป็นปัญหาที่จะต้องพิจารณากันต่อไปว่าจะแก้ไขปัญหาเกิดขึ้นได้อย่างไร

 

                   บัดนี้ ก็ได้เวลาอันสมควรแล้ว ก็ขอจบการบรรยายเรื่องปัญหาของกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารไว้เพียงแต่นี้ ขอขอบคุณผู้เข้าร่วมสัมมนาทุกท่านที่ได้ให้ความสนใจในการรับฟังการบรรยายด้วยดีตลอดมา ขอขอบคุณ

 

__________________________