กฎหมายปกครองกับการบริหารประเทศ (ที่กำลังพัฒนา)[๑]

 

โดยศาสตราจารย์ ดร. อมร  จันทรสมบูรณ์

เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา[๒]

 

 

ขณะนี้สิ่งที่ข้าพเจ้าในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาถูกถามอยู่บ่อยๆ ก็คือทำไมสิงคโปร์และมาเลเซียจึงเจริญได้เร็วกว่าประเทศไทย ทำไมเขาจึงตรากฎหมายที่มีบทบัญญัติเช่นนั้นเช่นนี้ได้ ทำไมฝ่ายบริหารและข้าราชการของประเทศเหล่านี้จึงมีอำนาจคล่องตัวมากกว่าฝ่ายบริหารและข้าราชการของประเทศไทย

ทำให้ข้าพเจ้าต้องถามตนเองอยู่บ่อย ๆ ว่า มีอะไรผิดปกติในระบบกลไกการบริหารของประเทศเราหรือไม่ และถ้าหากจะมี นักกฎหมายไทยทราบถึงการผิดปกตินี้หรือไม่ และการสอนวิชานิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัยได้ทำให้นักศึกษาวิเคราะห์และมองเห็นสิ่งที่(อาจ) ผิดปกติเหล่านี้หรือไม่

รัฐเป็นองค์กร (ไม่ว่าจะถือว่าเป็นนิติบุคคลหรือไม่) ขนาดใหญ่ บริการสาธารณะของรัฐได้จัดทำโดยข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐจำนวนมาก ตามสถิติของทางราชการ ขณะนี้มีข้าราชการอยู่ ๘๕๓,๒๕๕ คน ลูกจ้างของรัฐ ๖๗๑,๕๐๔ คน และพนักงานของรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ อีก ๒๓๔,๕๗๖ คน

บริการสาธารณะที่จัดทำโดยข้าราชการนั้น รัฐได้แบ่งข้าราชการออกเป็นประเภทต่าง ๆ หลายประเภท มีตั้งแต่ข้าราชการตุลาการที่ทำหน้าที่ชี้ขาดคดี ข้าราชการอัยการที่ทำหน้าที่ควบคุมดูแลการฟ้องคดี ฯ ข้าราชการตำรวจ ข้าราชการพลเรือน (ทั่วไป) ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ข้าราชการทหาร ฯลฯ

บริการสาธารณะที่กระทำโดยพนักงานรัฐวิสาหกิจ ก็มีหลายกิจการ เป็นต้นว่ากิจการการไฟฟ้า (การไฟฟ้าฝ่ายผลิต-นครหลวง-ภูมิภาค) การประปา การท่าเรือ ฯลฯ

ท่านลองคิดเปรียบเทียบการจัดโครงสร้างและระบบบริหารของประเทศกับการจัดโครงสร้างและระบบบริหารในบริษัทธุรกิจขนาดใหญ่ ๆ ท่านก็จะทราบว่าโครงสร้างและระบบบริหารของรัฐมีความยุ่งยากและสลับซับซ้อนเพียงใด

คงไม่เป็นที่น่าประหลาดใจว่า ประเทศที่พัฒนาแล้วย่อมโชคดีกว่าประเทศที่กำลังพัฒนา เพราะในอดีต ประเทศที่พัฒนาแล้วเหล่านั้นได้มีระยะเวลาอันยาวนานสำหรับพัฒนาระบบโครงสร้างและระบบบริหารของตนเอง จนกระทั่งในปัจจุบัน ประเทศเหล่านั้นอยู่บนพื้นฐานที่มั่นคงและอยู่ในสภาพที่สามารถแก้ปัญหาที่สับสนยุ่งยากต่าง ๆ ในปัจจุบันได้ ระยะนี้เป็นระยะที่ทรัพยากรของมนุษยชาติเหลืออยู่จำกัด และรัฐมีหน้าที่ในการจัดระบบเศรษฐกิจสังคมและการเมือง ที่เพิ่มมากขึ้นต่อเนื่องกันไปอย่างไม่มีที่สิ้นสุดตลอดจนเป็นระยะที่มีการแก่งแย่งแข่งขันกันในทางการเมืองระหว่างประเทศมหาอำนาจและมีการแทรกแซงจากประเทศมหาอำนาจ

 

ระบอบการปกครองและการแบ่งแยกการใช้อำนาจของรัฐและของเจ้าหน้าที่ของรัฐในรูปแบบและในระดับต่าง ๆ ย่อมเป็นผลผลิตอันเกิดจากการพยายามแก้ปัญหาในระยะต่าง ๆ ของอดีตอันยาวนานของแต่ละประเทศ รูปแบบการปกครองก็ดี หรือโครงสร้างและการจัดระบบบริหาร บริการสาธารณะก็ดี (เช่นการจัดระบบบริการสาธารณะโดยแบ่งหน้าที่ให้แก่ข้าราชการประเภทต่าง ๆ การจัดระบบศาลและระบบคณะกรรมการ การแบ่งราชการกลางกับราชการส่วนภูมิภาค การกระจายอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆ การจัดกิจการบริการบางอย่างในรูปรัฐวิสาหกิจ ฯลฯ) เป็นสิ่งที่น่าศึกษาและวิเคราะห์ เพราะแต่ละประเทศต่างก็มีสภาพสังคมเศรษฐกิจตลอดจนปัญหาทางการเมืองแตกต่างกัน ประสบการณ์ เหล่านี้ย่อมนำมาใช้ประโยชน์ในการดัดแปลงปรับปรุงกลไกการบริหารของเราเองได้

ประเทศไทยได้เคยรอดพ้นจากการขยายอาณานิคมมาสมัยหนึ่งในอดีต เพราะพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ได้ทำการปฏิรูประบบการบริหารของประเทศได้ทันท่วงทีต่อเหตุการณ์

หากเราลองพิจารณาถึงโครงสร้างและการจัดระบบการบริหารและระบบข้าราชการ (ประเภทต่างๆ) ของประเทศไทยในปัจจุบัน ก็จะทราบได้ว่าโครงสร้างและการจัดระบบเหล่านี้ เป็นผลสืบเนื่องมาตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองในสมัยปี พ.ศ. ๒๔๗๕ ซึ่งเป็นระยะที่ประเทศไทยยังไม่มีปัญหาเศรษฐกิจสังคมและการเมืองมากมายเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน หลังจากนั้นประเทศไทยได้แก้ไขเพิ่มเติมโครงสร้างและจัดระบบราชการบริหารของประเทศตลอดจนสร้างแนวความคิดทางกฎหมายด้วยตัวของเราเองมาโดยตลอด จนกระทั่งขณะนี้เรามีโครงสร้างและระบบที่เป็นเอกเทศ และแตกต่างไปจากประเทศต่าง ๆ

 

เรื่องที่น่าจะตั้งปัญหาถามตนเองและตอบด้วยตนเองก็คือ โครงสร้างและการจัดระบบบริหารและข้าราชการประเภทต่าง ๆ ของไทยขณะนี้ พอที่จะรับภาระแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจสังคมและการเมืองอันยุ่งยากสลับซับซ้อนเต็มไปด้วยความขัดแย้งในผลประโยชน์ในขณะนี้ได้หรือไม่ เพราะเหตุใดเราจึงต้องมีคณะกรรมการ ป.ป.ป. และผลงานของคณะกรรมการ ป.ป.ป. เป็นอย่างใด เพราะเหตุใดการปราบปรามอาชญากรรมในปัจจุบันจึงไม่ได้ผลตามความมุ่งหมาย การระดมเจ้าหน้าที่ตำรวจออกปราบปรามจับกุมอาชญากรรมในปัจจุบันจะทำให้อาชญากรรมลดลงในระยะยาวหรือไม่ ฯลฯ

การตอบปัญหาเหล่านี้ น่าจะต้องเลือกตอบได้ในแนวทางใดแนวทางหนึ่งในสองแนว คือปัญหาความเสื่อมโทรมในการบริหาร รวมทั้งการปราบปรามอาชญากรรมในขณะนี้ เป็นปัญหาเรื่องตัวบุคคลและอัตรากำลัง หรือว่าเป็นปัญหาที่แสดงถึงความบกพร่องในโครงสร้างและการจัดระบบบริหาร (สิงคโปร์และมาเลเซียอาจจะโชคดีกว่าประเทศไทยหรือไม่ เพราะการที่ประเทศเหล่านี้ได้เคยเป็นเมืองภายใต้อาณัติของประเทศพัฒนาแล้ว ทำให้ประเทศเหล่านี้ได้รับการถ่ายทอดโครงสร้างและการจัดระบบบริหาร ตลอดจนแนวความคิดทางกฎหมายและการเมืองมาจากประเทศที่พัฒนาแล้ว)

กฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นกฎหมายที่ศึกษาถึงโครงสร้าง ระบบการบริหารการจัดสถาบัน การจัดระบบข้าราชการ ตลอดจนศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจหน้าที่ของข้าราชการและสถาบันต่าง ๆ ดังนั้น จึงเป็นสาขากฎหมายที่สำคัญอย่างยิ่งของการบริหารประเทศ (ที่กำลังพัฒนา)

 

นักกฎหมายปกครองจะมีหน้าที่สำคัญ ๒ ประการ คือ หน้าที่ในการร่างกฎหมาย และหน้าที่ในการวินิจฉัยข้อพิพาทในทางปกครอง ในการร่างกฎหมาย นักกฎหมายปกครองจะต้องพยายามสร้างกลไกของรัฐให้มีประสิทธิภาพที่ดีที่สุดและในขณะเดียวกันต้องให้การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐอยู่ในระบบควบคุมที่เหมาะสมแก่สภาพของกิจการในหน้าที่ด้วย และในการวินิจฉัยข้อพิพาทในทางปกครอง นักกฎหมายปกครองจะต้องมีแนวทางที่จะกำหนดระเบียบแบบแผนในการปฏิบัติราชการเพื่อสร้างประสิทธิภาพให้แก่การปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ (ซึ่งเป็นบริการสาธารณะ) และในขณะเดียวกันก็จะต้องประสานกับประโยชน์ส่วนของเอกชนด้วย ทั้งนี้ เพราะผู้ที่จะได้รับประโยชน์จากการปฏิบัติราชการที่มีประสิทธิภาพนั้น ย่อมได้แก่ “สาธารณะ” อันเป็นส่วนรวม ประโยชน์ส่วนของสาธารณะจะต้องควบคู่ไปกับประโยชน์ส่วนของเอกชนเสมอ

 

นักกฎหมายสาขากฎหมายปกครองจึงมีแนวความคิดที่แตกต่างไปจากแนวความคิดของนักกฎหมายสาขากฎหมายเอกชน และจะสร้างหลักกฎหมายและระเบียบแบบแผนที่แตกต่างกันออกไปด้วยหลักตรรกวิทยาที่มีพื้นฐานแตกต่างกันกับกฎหมายเอกชน

ปัญหาในขณะนี้ก็คือ ฝ่ายบริหารได้มองเห็นความสำคัญของการแยกสาขาของกฎหมาย และการแยกประเภทกฎหมายและสถาบันของรัฐ ให้เป็นไปตามแนวความคิดและความเชี่ยวชาญเฉพาะเรื่องแล้วหรือยัง

 

นักกฎหมายปกครองที่ดี จะประกอบด้วยคุณสมบัติสำคัญ ๓ ประการคือ

ประการแรก  นักกฎหมายปกครองจะต้องมีเจตนารมณ์ในการใช้กฎหมายโดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อการประสานประโยชน์ส่วนของสาธารณะกับประโยชน์ส่วนรวมของเอกชน

ในการปฏิบัติหน้าที่ของนักกฎหมายไม่ว่าสาขาใดไม่ว่านักกฎหมายนั้นจะเป็นพนักงานสอบสวน พนักงานอัยการ ข้าราชการตุลาการ (ผู้พิพากษา) ข้าราชการในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กรรมการในสถาบันต่าง ๆ ซึ่งมีหน้าที่ใช้กฎหมาย บุคคลภายนอกที่ไม่ใช่นักกฎหมายเกือบจะไม่มีความรู้หรือโอกาสที่จะมากล่าวอ้างได้ว่า นักกฎหมายผู้ใดได้ปฏิบัติหน้าที่ผิดพลาดหรือไม่สุจริต

การใช้กฎหมายเป็นศิลปะในวิชาชีพ นักกฎหมายจะกล่าวอ้างไปในทางใดแม้จะเป็นไปในทางตรงข้ามซึ่งกันและกันก็ดูเหมือนจะมีเหตุผลดีด้วยกันทั้งสิ้น  ทั้งนี้ เพราะทฤษฎีกฎหมายและหลักในการตีความหรือในการชั่งน้ำหนักและพยานหลักฐานมีอยู่มากมายและนักกฎหมายก็มีความเป็นอิสระที่จะ “เลือก” ทฤษฎีและหลัก ฯลฯ เหล่านี้ขึ้นมากล่าวอ้างหรือยกเป็น “เหตุผล” ให้ดูเป็นจริงเป็นจังในเรื่องใด ๆ ก็ได้

 

ทฤษฎีกฎหมายและหลักกฎหมายก็เปรียบเสมือนสุภาษิตทั้งหลายจำนวนมากซึ่งขึ้นอยู่กับบุคคลผู้ใช้ที่จะเลือกนำมากล่าวอ้างในประเด็นต่าง ๆ เช่น สุภาษิตที่ว่า “น้ำขึ้นให้รีบตัก” กับ “ช้า ๆ ได้พร้าเล่มงาม” ท่านคิดว่าสุภาษิตใดจะถูกต้องมากกว่า และท่านคิดจะเลือกอ้างสุภาษิตใดมาใช้ในกรณีใด

 

การเลือกใช้(สุภาษิต) ทฤษฎีกฎหมายและหลักในการตีความฯ จึงขึ้นอยู่กับแนวความคิดและคุณสมบัติพื้นฐานของนักกฎหมายแต่ละบุคคลนั้น ๆ เอง และการเลือกใช้(สุภาษิต) ทฤษฎีกฎหมายและหลักในการตีความโดยนักกฎหมายปกครอง ควรจะต้องอยู่ในกรอบของนิติปรัชญาและเจตนารมณ์ของกฎหมายปกครองเท่านั้น

 

ประการที่สอง  นักกฎหมายปกครองจะต้องมีความรอบคอบและมองเห็นกาลไกล

เนื่องจากนักกฎหมายปกครองจะต้องคำนึงถึงการประสานประโยชน์ของสองฝ่ายคือประโยชน์ส่วนรวมของสาธารณะและประโยชน์ส่วนของเอกชน ดังนั้น เงื่อนไขในการปฏิบัติหน้าที่ของนักกฎหมายปกครอง (หน้าที่ในการร่างกฎหมายและหน้าที่ในการวินิจฉัยข้อพิพาทในทางปกครอง) จึงต้องมีความประณีต ในหน้าที่การร่างกฎหมายนักกฎหมายปกครองต้องคำนึงถึงสภาพปัญหาและสภาพของระบบบริหาร การสร้างกลไกและสถาบันของรัฐโดยการตรากฎหมาย จะต้องสร้างขึ้นให้เหมาะสมกับสภาพของปัญหา (หลัก specialization) กับสภาพของระบบบริหารในขณะนั้น ๆ (หลักการบริหารงานบุคคล การเตรียมบุคลากร การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของรัฐตามระยะเวลาและตามขั้นตอน) ตลอดจนจะต้องคาดคะเนปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตและวางมาตรการไว้ล่วงหน้าเพื่อแก้ปัญหาเหล่านั้น ในหน้าที่การวินิจฉัยข้อพิพาทในทางปกครอง นักกฎหมายปกครองจะต้องมีความรอบคอบในการแสวงหาข้อเท็จจริง และวิเคราะห์ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในแต่ละกรณีอย่างถูกต้องและเหมาะสม หากนักกฎหมายปกครองขาดคุณสมบัติข้อนี้ การประสานประโยชน์ระหว่างสองฝ่าย (ส่วนของสาธารณะและส่วนของเอกชน) ก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้ และ “สาธารณะ” นั้นเองก็จะเป็นผู้ได้รับผลร้ายที่สุด

 

ประการที่สาม  นักกฎหมายปกครองจะต้องมีความหนักแน่นใน “ความตั้งใจ”(ถ้าจะไม่เรียกว่า “อุดมการณ์”) ในการปฏิบัติหน้าที่ของนักกฎหมายปกครองจะต้องคำนึงว่า “ประโยชน์ส่วนของสาธารณะ” กับ “ประโยชน์ส่วนของเอกชน” นั้นมีลักษณะแตกต่างกัน

ประโยชน์ส่วนของเอกชน (ไม่ว่าจะเป็นของเอกชนคนเดียวหรือกลุ่มบุคคลบางกลุ่ม) มีลักษณะเป็นประโยชน์โดยตรง มองเห็นตัวบุคคลที่ได้รับประโยชน์หรือเสียประโยชน์ได้โดยชัดแจ้ง แต่ประโยชน์ส่วนของสาธารณะเป็นประโยชน์ทางอ้อม มองไม่เห็นตัวบุคคลผู้ได้รับประโยชน์หรือเสียประโยชน์ แม้จะมีประโยชน์เกิดขึ้นแก่ “สาธารณะ” “สาธารณะ” นั้นก็ไม่ทราบว่าประโยชน์ที่ตนได้รับนั้นเกิดขึ้นได้อย่างไรหรือจากผู้ใด

 

ในการทำหน้าที่ นักกฎหมายปกครอง (ซึ่งจะต้องคำนึงถึงประโยชน์ส่วนของสาธารณะซึ่งเป็นประโยชน์ทางอ้อม และในหลาย ๆ ครั้งที่เป็นประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นในระยะยาวตามแผนงานที่กำหนดไว้) จึงมักจะสับสนหรือไขว้เขวกับประโยชน์ส่วนของเอกชน ซึ่งเป็นประโยชน์โดยตรง ใกล้ตัว มีตัวบุคคลที่สามารถขอบคุณความพอใจ (ถ้าตนได้รับผลประโยชน์)หรือแสดงความไม่พอใจ (ในกรณีที่ตนไม่ได้รับผลประโยชน์) ได้

ฉะนั้น นักกฎหมายปกครองที่ปฏิบัติหน้าที่โดยมีเจตนารมณ์ที่ถูกต้องและมีความรอบคอบในการตัดสินใจแล้ว จึงต้องมีความหนักแน่นในความตั้งใจของตนเองอีกด้วยเป็นประการที่สาม

 

ในวาระนี้ สำหรับเพื่อนข้าราชการและเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ ที่ทำงานร่วมกันในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ข้าพเจ้าคงจะขอกล่าวแต่เพียงว่า ข้าพเจ้ามีความยินดีที่ได้ทำงานร่วมกับท่านในปีนี้ซึ่งเป็นปีที่ครบรอบวันคล้ายวันสถาปนาสำนักงานฯ ครบ ๔ รอบเป็นปีที่ ๔๘ อันแสดงถึงประวัติอันยาวนานของสำนักงานฯ ที่ได้รับภาระเกี่ยวกับ “กฎหมายปกครอง” โดยทำหน้าที่ในการร่างกฎหมายและเป็นหน่วยธุรการให้แก่กรรมการร่างกฎหมายและเพิ่งในระยะสองปีที่แล้วมานี้ (พ.ศ. ๒๕๒๒) สำนักงานฯ ก็ได้รับมอบหมายภาระจากรัฐให้พัฒนาการวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์อีกประการหนึ่ง

 

งานร่างกฎหมายและงานพัฒนาการวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์เป็นงานของนักกฎหมายปกครองโดยแท้ งานทั้งสองเปรียบเสมือนด้านหน้าและด้านหลังของเหรียญเดียวกันการรวมงานทั้งสองเข้าอยู่ในหน่วยธุรการเดียวกันภายใต้ความรับผิดชอบของนายกรัฐมนตรี (หัวหน้าฝ่ายบริหาร) จะทำให้การพัฒนาหลักกฎหมายปกครองเป็นไปโดยรวดเร็ว เหมาะสมและปราศจากการขัดแย้งในการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทต่าง ๆ

 

ในทางส่วนรวม ข้าพเจ้าขอแสดงความยินดีต่อท่าน ที่ท่านสามารถจะทำประโยชน์ให้แก่สาธารณะและเอกชนได้มากด้วยการเป็นข้าราชการและเจ้าหน้าที่ในสำนักงานฯแห่งนี้ แต่ในทางส่วนตัวแล้ว ข้าพเจ้าอาจจะต้องเสียใจแทนท่าน เพราะท่านอาจต้องทำงานมากกว่าเงินเดือนที่รัฐจะตอบแทนให้แก่ท่านได้

สมัยนี้มักจะได้ยินคำว่า “วิศวกรสังคม” บ้าง หรือ “วิศวกร” ทางนั้นทางนี้บ้าง ข้าพเจ้าก็อยากจะเทียบนักกฎหมายปกครองกับวิศวกรบ้าง

นักกฎหมายปกครองเปรียบเสมือน “วิศวกรโครงสร้างการบริหารของรัฐ” เพราะรัฐสร้างส่วนราชการ จัดตั้งสถาบัน และกำหนดอำนาจหน้าที่ของข้าราชการและสถาบันด้วยการตรากฎหมายและการวางระเบียบแบบแผนทางราชการ ซึ่งส่วนมากของงานนี้ เป็นหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และของสถาบัน (คณะกรรมการกฤษฎีกา) ซึ่งสำนักงานฯ เป็นหน่วยธุรการให้

นักกฎหมายปกครองมีหน้าที่ในการสร้างโครงสร้างกลไกการบริหารและระบบการจัดองค์กร แต่นักกฎหมายปกครองอาจจะเป็นบุคคลที่ค่อนข้างโชคร้าย เพราะผู้บริหารมักจะมองไม่เห็นความสำคัญของหน้าที่ของนักกฎหมายปกครองและทำให้การสร้าง “นักกฎหมายปกครอง” ของประเทศไม่พอเพียง จนอยู่ในสภาพที่ขาดแคลนอยู่ในขณะนี้