รูปแบบและโครงสร้างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ

และวิธีการร่างพระราชบัญญัติ : กรณีศึกษา

 

บรรยายโดย  นายมีชัย  ฤชุพันธุ์

ประธานกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ ๑

วันศุกร์ที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๗

ณ ห้องประชุมสมภพ  โหตระกิตย์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

(หลักสูตรการร่างกฎหมายระดับต้น สำหรับนิติกร ระดับ ๓ - ๕ รุ่นที่ ๑)

 

 

ว่าด้วยการเขียนกฎหมาย

 

กฎหมายเป็นสิ่งที่จะต้องสื่อให้คนทั่วไปโดยเฉพาะคนไทยได้เข้าใจได้อย่างถูกต้อง และโดยที่เป็นเรื่องของทางราชการ การใช้ภาษาจึงต้องใช้ “ภาษาเขียน” ไม่ใช่ “ภาษาพูด” และต้องเขียนให้ถูกต้องตามหลักของพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน ถ้ามีใครสงสัยว่าทำไมจึงต้องเขียนตามพจนานุกรม จะเขียนตามที่เป็นที่นิยมกันไม่ได้หรือ เรื่องนี้ก็ต้องไปดูประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี ที่มีพิมพ์อยู่ด้านหน้าของหนังสือพจนานุกรมทุกเล่ม ซึ่งมีความตอนหนึ่ง ว่า

 

“คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาแล้วลงมติเห็นชอบด้วย … ต่อไปบรรดาหนังสือราชการ และการศึกษาเล่าเรียนในโรงเรียน ให้ใช้ตัวสะกดตามพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒ เสมอไป หากกระทรวงทบวงกรมใดเห็นสมควรเปลี่ยนอักขรวิธีในคำใดแล้ว ให้ชี้แจงแสดงเหตุผลไปยังราชบัณฑิตยสถาน ต่อเมื่อราชบัณฑิตยสถานเห็นชอบด้วย และสั่งแก้พจนานุกรมแล้ว จึงให้ใช้ได้ …”

 

นอกจากตัวสะกดแล้ว ความหมายของคำ ก็ต้องใช้ตามความหมายของพจนานุกรมเช่นกัน เพราะถือได้ว่าเมื่อใช้ตามความหมายของพจนานุกรมแล้ว คนทั่วไปย่อมจะรู้และเข้าใจตรงกัน คำใดที่ผู้คนไม่รู้ก็จะตรวจสอบจากแหล่งเดียวกัน ซึ่งย่อมจะได้ความหมายตรงกัน

 

แต่เราจะพบอยู่เสมอว่าคำแปลที่มีอยู่ในพจนานุกรม บางกรณีไม่ได้มีความหมายตรงตามที่เราต้องการหรือตั้งใจ บางคำมีความหมายกว้างกว่า บางคำมีความหมายแคบกว่า เช่น คำว่า “จำหน่าย” ถ้าเป็นภาษาธรรมดาเราจะนึกถึง “ขาย” แต่ในพจนานุกรมหมายถึง “จ่ายแจก” ด้วย เมื่อไรที่เราต้องการจะมุ่งถึงการขายแต่เพียงอย่างเดียว เราก็จำเป็นต้องเลือกใช้ถ้อยคำให้ถูกต้อง ให้ตรงตามที่ต้องการ โดยวิธีการเขียนคำนิยามขึ้น ซึ่งเราจะได้พูดถึงในภายหลัง

 

ในการเขียนจำนวนในกฎหมาย เราจะไม่ค่อยใช้ตัวเลข นอกจากเป็นตัวเลขมากๆ โดยทั่วไปจะใช้ตัวหนังสือเป็นหลัก เพราะตัวเลขผิดพลาดได้ง่าย ถ้าเมื่อไรที่ต้องใช้ตัวเลขก็ต้องไม่ลืมว่า กฎหมายที่กำลังเขียนกันอยู่นั้นเป็นกฎหมายไทย และกำลังใช้ภาษาไทย ตัวเลขจึงต้องใช้ตัวเลขไทย

 

สำหรับการอ้างวัน เดือน ปี พ.ศ. นั้น มีมติคณะรัฐมนตรีเก่าแก่เต็มทีว่าเมื่อเวลาพูดถึงพุทธศักราชให้ใช้ตัวย่อว่า พ.ศ. ได้ จะเห็นว่าในกฎหมายจะใช้ว่า พ.ศ. เรื่อยมา เป็นตัวย่อที่ใช้กันโดยไม่มีใครตะขิดตะขวงใจเกือบจะไม่ได้นึกไปด้วยซ้ำว่าเป็นคำย่อ

 

ใครที่เข้ามารับราชการใหม่ๆ จะพบว่าภาษาราชการมีลักษณะเฉพาะ เป็นภาษาที่มีแบบมีแผน คือ มีต้น มีกลาง มีปลาย มีเหตุและมีผล จะไม่กระท่อนกระแท่นเหมือนภาษาภาคธุรกิจ ทางภาคธุรกิจนับวันจะกระท่อนกระแท่นมากขึ้นเพราะคนที่อยู่ในภาคธุรกิจมักจะใช้ภาษาอังกฤษ ซึ่งเขียนให้นิ่มนวลเหมือนภาษาราชการของไทยไม่ได้ พอมาถึงภาษาที่ใช้ในกฎหมาย ยิ่งเป็นภาษาเฉพาะของมันอีก เพราะไม่ต้องการคำฟุ่มเฟือยอย่างที่เคยพูดกันมาแล้ว เวลาเราเขียนกฎหมายจึงต้องนึกอยู่เสมอว่าคำนั้นฟุ่มเฟือยหรือไม่ ตัดออกได้หรือไม่ เวลาจะขยายความ ส่วนขยายควรอยู่ที่ตรงไหน หลักไวยากรณ์ที่พวกเราเรียนกันมาตั้งแต่เด็กๆ จะต้องเอากลับมาใช้

 

ตัวอย่าง พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้าประเวณี พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๘ มีความว่า

 

“มาตรา ๘  ผู้ใดกระทำชำเราหรือกระทำอื่นใดเพื่อสำเร็จความใคร่ของตนเองหรือผู้อื่นแก่บุคคลอายุกว่าสิบห้าปี แต่ยังไม่เกินสิบแปดปี ในสถานการค้าประเวณี โดยบุคคลนั้นจะยินยอมหรือไม่ก็ตาม ต้องระวางโทษ ...”

 

เมื่อเริ่มอ่านบทบัญญัติข้างต้น ย่อมจะเกิดความสงสัยขึ้นทันทีว่า กระทำชำเรา “ใคร” เพราะคำขยายที่ว่า “ใคร” นั้นต้องอ่านไปถึงกลางมาตราจึงพบว่า ใครที่ว่านั้น คือ “บุคคลอายุกว่าสิบห้าปีแต่ยังไม่เกินสิบแปดปี” นอกจากนั้นยังน่าสงสัยต่อไปว่า “บุคคล” ที่ว่านั้นต้องเป็นบุคคลอื่น หรือรวมถึงตัวเองด้วย สำหรับในกรณี “ชำเรา” นั้น ยังพออนุโลม เพราะ “ชำเรา” แปลว่า “ร่วมประเวณี, กระทำการร่วมเพศ” ซึ่งบอกอยู่ในตัวว่าต้องมีการ “ร่วม” ดังนั้น “บุคคล”ที่ว่านั้นจึงต้องเป็น “บุคคลอื่น” แต่ความในตอนหลังที่ว่า “หรือกระทำการอื่นใดเพื่อสำเร็จความใคร่ของตนเองหรือผู้อื่น แก่บุคคลอายุกว่าสิบห้าปี ...” นั้น ทำให้น่าสงสัยว่าจะรวมถึงการกระทำกับตัวเองด้วยหรือไม่

ถ้าจะเขียนเสียใหม่ ดังต่อไปนี้ จะได้ความชัดเจนขึ้นหรือไม่

 

“มาตรา ๘  ผู้ใดกระทำชำเราผู้อื่นซึ่งมีอายุเกินสิบห้าปี แต่ไม่เกินสิบแปดปี หรือกระทำอื่นใดแก่บุคคลดังกล่าวเพื่อสำเร็จความใคร่ของตนเองหรือผู้อื่น ถ้าได้กระทำในสถานการค้าประเวณี โดยบุคคลนั้นจะยินยอมหรือไม่ก็ตาม ต้องระวางโทษ ...”

 

เวลาเขียนกฎหมายจะต้องนึกอยู่เสมอว่า กฎหมายนั้นจะใช้ไปอีกยาวนาน ขณะที่เขียนผู้ร่างอาจจะนึกถึงเหตุผลหรือความมุ่งหมายอย่างหนึ่ง แต่ถ้าเวลาผ่านไป ๓ ปี ๔ ปี ๕ ปี หรือ ๑๐ ปี ผู้ร่างจะยังจำได้ไหม จะเป็นการดีกว่าหรือไม่ที่จะเขียนเสียให้ชัดเจนโดยไม่ต้องอาศัยความทรงจำในขณะที่ร่าง เพื่อให้คนอื่นที่มาอ่าน สามารถเข้าใจได้ตรงกับที่ผู้ร่างได้ร่างไว้ และถ้าผู้ร่างจะต้องกลับมาตีความในวันข้างหน้า จะได้ตีความได้ตรงตามที่นึกไว้ในเวลายกร่าง

 

พวกเราส่วนใหญ่จะได้เปรียบหน่วยงานอื่นตรงที่เราไม่ได้เป็นคนร่างกฎหมายเป็นคนแรก หน่วยงานอื่นจะเป็นผู้ยกร่างเบื้องต้นมีร่างกฎหมายมาให้เราดู แต่ถามว่า ถ้าเมื่อไรเราจะต้องถูกใช้ให้ร่างกฎหมายเป็นคนแรก เราจะอยู่ในฐานะร่างได้ไหมถ้าเราไม่ได้ฝึกฝนมา เวลาร่างกฎหมายครั้งแรกจะยากกว่าที่เราตรวจกฎหมายที่คนอื่นเขาเขียนมาให้เรา เพราะเท่ากับเรายืนอยู่บนไหล่บนบ่าเขาแล้วต่อยอด แต่คนร่างกฎหมายเบื้องต้นจะต้องคิดอะไรต่ออะไรให้ครบถ้วน และเวลาเราตรวจสอบบางทีเราก็มักจะบอกว่าไม่เข้าท่าขาดโน่นขาดนี่ แต่ถ้าให้เราร่างเองเราอาจจะขาดมากกว่าที่เขาร่างก็ได้

 

ถามว่า เวลาที่จะร่างกฎหมาย ขั้นตอนจะเป็นอย่างไร ตอบว่า เราจะต้องทำความเข้าใจกับวัตถุประสงค์ที่จะมีกฎหมายนั้นๆ ให้ชัดเจนเสียก่อน ให้รู้ว่าพฤติกรรมอะไรที่เราต้องการ และพฤติกรรมอะไรที่เราไม่ต้องการ กระบวนการในการจัดการให้มีพฤติกรรมอย่างนั้น หรือจัดการไม่ให้มีพฤติกรรมอย่างนั้นจะทำได้ด้วยวิธีใด ถามว่า อะไรคือวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่เราจะร่างจะไปหาได้จากที่ไหน ก็หาได้จากคำสั่งที่เขาให้เรามาร่างกฎหมาย ในคำสั่งที่เขาจะสั่งให้เรามาร่างกฎหมายนั้น อย่างน้อยต้องมีข้อมูล ๒ - ๓ ประการ

ข้อมูลประการที่ ๑ ข้อมูลที่เขาจะต้องให้ก็คือ ภูมิหลังของเรื่อง ว่าเกิดอะไรขึ้น มันมีข้อเท็จจริงเป็นอย่างไร มีปัญหาอย่างไร เช่น สมมุติเขาจะให้เราร่างกฎหมายว่าด้วยอาชญากรรมคอมพิวเตอร์ เราก็ต้องไปดูว่าข้อเท็จจริงที่เป็นอยู่ในปัจจุบันคอมพิวเตอร์มันเป็นอย่างไร มันเกิดอะไรขึ้น เขาทำความผิดได้ด้วยวิธีไหน และอาจจะทำความผิดได้ด้วยวิธีไหน เราจะเข้าไปเกี่ยวข้องหรือจะไปห้ามปราม หรือจะไปกวดขันดูแลได้มากน้อยเพียงไร อะไรคือเป้าหมายที่เราจะเข้าไป ภูมิหลังต่างๆ เหล่านี้จะต้องไปนั่งซักถามคนที่เขามีคำสั่งให้เราร่างว่าอะไรคือสิ่งที่อยู่เบื้องหลังความคิดของเขา

ข้อมูลประการที่ ๒ คือวัตถุประสงค์หลักของกฎหมาย กฎหมายมีหลายชนิด การปราบปราม การป้องกัน การจัดระเบียบ การส่งเสริมสนับสนุน หรือวางหลักในการคิดของคน เพราะฉะนั้นถ้าเรารู้ว่าวัตถุประสงค์ของคนที่ต้องการให้เราร่างกฎหมายมีอย่างไร เราจึงจะร่างกฎหมายนั้นได้ถูก แต่แน่ละของอย่างนี้บางทีคนที่เขาคิดอยากมีกฎหมาย เขาก็ไม่มีอะไร เขา Blank มันก็เป็นหน้าที่ของเราที่จะต้องคิดแล้วก็ถามเขา อย่างนี้ใช่ไหมถามไปเรื่อยเรื่อยๆ จนกระทั่งเขารับพยักหน้า อย่างนั้นละก็เราก็ไปถูกทางแล้ว แทนที่เราจะไปร่างโดยไม่รู้ว่าเขาคิดอย่างไรแล้วเอาส่งไปก็เสียแรงเปล่าๆ

ข้อมูลประการที่ ๓ ที่เราจะต้องรู้ก็คือ วิธีการ กระบวนการของกฎหมายที่จะเดินในเรื่องนั้นๆ ในการที่จะไปสู่วัตถุประสงค์ที่เขาต้องการ ซึ่งตรงนี้บางทีคนที่เป็นนักร่างกฎหมายจะต้องช่วยเขาคิดแล้วบอกกับเขา หน้าที่ของเราก็คือ จะต้องไปดูว่า มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องอยู่มากน้อยเพียงไร กฎหมายเหล่านั้นใช้กับเรื่องที่เขาต้องการนั้นได้หรือไม่ มันมีอุปสรรคอะไร เพราะแนวความคิดปัจจุบันเริ่มไม่อยากให้มีกฎหมายมากนัก สังคมที่ดี คือ สังคมที่มีกฎหมายน้อยที่สุด สังคมที่แย่ คือ สังคมที่มีกฎหมายทุกอิริยาบถ เพราะกฎหมายเป็นตัวจำกัดสิทธิและเสรีภาพของคน

 

เมื่อเราได้วัตถุประสงค์ของการที่จะร่างกฎหมายแล้ว เราก็จะต้องไปศึกษา วิเคราะห์ ซึ่งจะต้องวิเคราะห์ใน ๓ เรื่อง

เรื่องที่ ๑ ก็คือ มีกฎหมายในเรื่องนั้นอยู่แล้วหรือยัง มีมากน้อยเพียงใด กฎหมายเหล่านั้นเอามาดัดแปลงปรับเปลี่ยนโฉมหน้าเพื่อให้เข้ากับเรื่องที่เราต้องการได้หรือไม่ ที่สำคัญก็คือ บางทีมีกฎหมายอยู่แล้วแต่ไม่ได้ใช้และคนก็ลืมไป เวลาอยากจะได้อะไรก็ไปทำใหม่ เราก็จะต้องมานั่งถามตัวเองว่าจะทำยังไงกับกฎหมายที่มันมีอยู่แล้ว จะยกเลิกเสีย หรือว่าจะไปแก้ไขปรับปรุงให้มันสอดคล้องกับกฎหมายใหม่ที่เรากำลังจะทำ

เรื่องที่ ๒ ที่จะต้องวิเคราะห์ คือกฎหมายที่เขาต้องการให้เราร่าง มีจุดอันตรายอะไรบ้าง จุดอันตรายที่เราจะต้องคิดก็คือ จุดอันตรายที่จะขัดต่อหลักนิติธรรม จุดอันตรายที่จะทำให้เกิดกระทบกระเทือนต่อพื้นฐานของสิทธิและเสรีภาพของคน จริงอยู่กฎหมายทุกชนิดเป็นกฎหมายที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของคน แต่การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของคนนั้นต้องจำกัดเท่าที่จำเป็น และต้องระมัดระวังอย่าได้วางใจว่าเจ้าหน้าที่เขาไม่ใช่คนไม่ดี นั่นเป็นการวางใจโดยที่ไม่มีหลักประกัน เพราะคนอาจใช้กฎหมายในทางที่เป็นโทษได้ทั้งๆ ที่เขาเป็นคนดีถ้าเราเปิดช่อง เพราะเขาก็จะนึกว่าเขาทำเพื่อหวังให้มันเกิดผลสัมฤทธิ์ในการงาน แต่ถ้านับเอาความเสียหายที่คนได้รับมาชั่งกับผลสัมฤทธิ์บางทีก็อาจจะไม่คุ้มกันเลย กฎหมายอะไรที่เป็นกฎหมายที่จะล่วงละเมิดเข้าไปในสิทธิส่วนบุคคล กฎหมายนั้นจะต้องระมัดระวังมากที่สุด จะต้องมีมาตรการในการควบคุมผ่อนปรนระแวดระวังไม่ให้เจ้าหน้าที่มีช่องทางที่จะใช้อำนาจในทางที่ก่อให้เกิดผลร้ายต่อคนถูกบังคับใช้กฎหมายจนเกินเหตุ ตัวนี้ต้องระมัดระวังให้มาก ถ้าจำเป็นก็ต้องสร้างมาตรการที่จะป้องกันไม่ให้เจ้าหน้าที่นั้นใช้ ยกตัวอย่าง เราเขียนกฎหมายกันอยู่เสมอๆ ในเรื่อง ยึด อายัด เข้าไปตรวจสอบเอกสารหลักฐานและบางทีเราก็เขียนป้องกันไว้แต่เพียงว่า เจ้าหน้าที่ที่ไปล่วงรู้ความลับ รู้ข้อมูลเหล่านั้นแล้วจะต้องไม่เปิดเผย แต่เราจะมีข้อยกเว้นไว้เสมอ เป็นทำนอง “เว้นแต่เป็นคำสั่งของศาลหรือมีอำนาจกระทำได้ตามกฎหมาย” ทีนี้ กฎหมายมันออกมาเรื่อย ทุกคนก็จะเขียนอย่างนี้ เพราะฉะนั้นพอใครคนหนึ่งมันมีอำนาจมันก็จะไปล้วงเอาข้อมูลเหล่านั้นจากที่ไหนๆ ก็ได้หมดแม้ว่าเราจะเขียนไว้แล้วว่าจะต้องรักษาไว้เป็นความลับ เวลานี้เรากำลังมีกฎหมายอะไรมากทีเดียว ที่จะล่วงละเมิดเข้าไปในข้อมูลส่วนบุคคลของคน กฎหมาย smart card ก็อันหนึ่ง แต่ก็ไม่มีใครเขียนอะไรป้องกันไว้ วันหนึ่งข้างหน้าไม่ว่าใครจะไปไหนจะมีจอจับแล้วก็ส่งสัญญาณไปให้รู้กันทั่วหมดว่าคนนี้เป็นใคร อยู่ที่ไหน อยู่อย่างไร มนุษย์ก็จะไม่เป็นมนุษย์ เมื่อไม่นานมานี้มีร่างกฎหมายอาชญากรรมคอมพิวเตอร์เข้ามาให้พิจารณา นี่ยิ่งหนักเพราะมนุษย์ต่อไปนี้ทุกอย่างจะลงไปอยู่ในคอมพิวเตอร์หมด และเพื่อป้องกันอาชญากรรมคอมพิวเตอร์ เราก็ต้องอนุญาตให้คนเข้าไปดู เจาะเข้าไปดูข้อมูลได้ ถ้าเราไม่ระมัดระวังว่าคนที่เจาะเข้าไปดูข้อมูลนั้นจะต้องเก็บเอาไว้เป็นความลับอย่างยิ่งยวดแล้วข้อมูลทุกส่วนของมนุษย์จะถูกเผยแพร่ไปได้ในทันที เพราะฉะนั้นเวลาเขียนกฎหมายก็จะต้องนึกถึงสิ่งเหล่านี้แล้วระมัดระวังจุดอันตรายที่จะต้องไม่ปล่อยให้เป็นไปหรือเกิดขึ้นได้

เรื่องที่สาม ที่จะต้องนึกถึงก็คือ ความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ เราจะเขียนกฎหมายเลิศเลออย่างไรก็แล้วแต่ถ้าเราไม่ได้คำนึงถึงทางปฏิบัติ กฎหมายนั้นก็ใช้บังคับไม่ได้ แล้วมันก็ไม่มีประโยชน์อะไร เวลานี้กฎหมายสองสามเรื่องรู้สึกจะรวมทั้งธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ที่ไม่ได้ใช้ ตอนร่างออกมา ก็นึกว่ามันทันสมัยมากแต่มันใช้ไม่ได้ เพราะมีมาตราอะไรสองสามมาตราที่ทำให้คนไม่กล้าใช้ นั่นแปลว่าตอนร่างนึกถึงแต่กฎเกณฑ์ว่าต้องเป็นอย่างนั้นต้องเป็นอย่างนี้แต่ลืมนึกถึงในทางปฏิบัติ ว่าใช้ได้หรือไม่ได้ กฎหมายบางอันก็อาจจะเป็นกฎหมายเพื่อประโยชน์ในทางการเมือง ซึ่งอย่างนั้นเราก็คงเอามาใช้เป็นมาตรฐานไม่ได้ คือสักแต่ว่าออกเพื่อให้รู้ว่ามันออกกฎหมายแล้ว แต่ว่าไม่มีใครสนใจว่ามันจะทำตามนั้นหรือไม่ทำตามนั้น อย่างนั้นก็ต้องปล่อยมันไปเป็นเรื่องทางการเมืองไป บางเรื่องออกมาแล้วใช้ไม่ได้เข้าจริงๆ เราก็ต้องไปศึกษาไว้เป็นตัวอย่าง ว่า อะไรที่ทำให้กฎหมายนั้นไม่ได้ใช้ หรือไม่มีใครกล้าใช้ เพื่อจะได้เอามาเก็บไว้เป็นคลังข้อมูลของเราเองว่า ต่อไปเวลาเราจะออกกฎหมายเราจะได้หลีกเลี่ยงไม่ไปทำสิ่งเหล่านั้นให้มันเกิดซ้ำขึ้นมาอีก กฎหมายบางกฎหมายเป็นกฎหมายเพื่อประโยชน์ทางสังคม หรือเพื่อประโยชน์ในการอ้างอิงว่าเราไม่ได้ปล่อยปละละเลย ยกตัวอย่าง กฎหมายป้องกันและปราบปรามการค้าประเวณี เราอุตส่าห์นิยามคำว่า “การค้าประเวณี” หมายความว่านั้นๆ ถามว่า การค้าประเวณีผิดกฎหมายไหม ไปดูในกฎหมายป้องกันและปราบปรามการค้าประเวณีเถอะ การค้าประเวณีไม่ผิดกฎหมาย ถามว่า อะไรคือการผิดกฎหมายตามกฎหมายนั้น หลักของกฎหมายนั้น อยู่ที่มาตรา ๕

 

“มาตรา ๕  ผู้ใดเข้าติดต่อ ชักชวน แนะนำตัว ติดตาม หรือรบเร้าบุคคลตามถนนหรือสาธารณสถาน หรือกระทำการดังกล่าวในที่อื่นใด เพื่อการค้าประเวณีอันเป็นการเปิดเผยและน่าอับอายหรือเป็นที่เดือดร้อนรำคาญแก่สาธารณชน ต้องระวางโทษปรับไม่เกินหนึ่งพันบาท”

 

ตัวการค้าประเวณีไม่ได้ผิดกฎหมาย การติดต่อ ชักชวน แนะนำตัว ติดตาม รบเร้า หรือกระทำการอันเป็นที่น่าอับอายขายหน้านั้นจึงเป็นการผิดกฎหมาย คนเขียนคงเขียนซ่อนไว้เพราะรู้ว่ามันห้ามการค้าประเวณีในบ้านเราไม่ได้ ถ้าจะไม่มีกฎหมายนี้คนก็จะดูถูกเอาว่าเราไม่มีวัฒนธรรม เราก็ต้องมีกฎหมาย แต่เมื่อซ่อนแล้วมันสื่อไปไม่ถึงคนที่จะบังคับการตามกฎหมาย อย่างที่เราพูดกันมาแต่แรกว่าหน้าที่ของเราต้องสื่อให้คนสามพวกรู้อย่างเดียวกับที่เรารู้ ก็เมื่อไม่ได้สื่อ ตำรวจที่เป็นคนมีหน้าที่ในการติดตามดูแลกฎหมายไม่รับรู้ เราจึงได้ยินได้ฟังเสมอว่าตำรวจเข้าไปล่อซื้อและก็จับกุมผู้หญิง ถามว่า ผิดไหมถ้าตำรวจเป็นคนไปล่อซื้อ ก็แปลว่าตำรวจเป็นคน Active ถูกไหม ผู้หญิงไม่มีโอกาสจะติดต่อ ชักชวน แนะนำตัว ที่อาจจะผิด ตำรวจต่างหากผิด ผู้หญิงนั้นไม่ผิด กรณีต่างกับเรื่องยาเสพติดที่ตำรวจสามารถไปล่อซื้อได้ เพราะตัวยาเสพติดเป็นสิ่งที่มีไว้ในครอบครองแล้วผิดกฎหมาย เรื่องนี้อาจเป็นอุทาหรณ์รู้ว่า เวลาที่เขียนกฎหมายแล้วสื่อไม่ดี ก็จะทำให้การบังคับการตามกฎหมายผิดพลาดได้

 

หลักการ

ลองมาดูว่าในตัวกฎหมายเมื่อเวลาเราลงมือยกร่างเราเริ่มต้นตั้งแต่หลักการและเหตุผล ทำไมเราจะต้องเขียนหลักการ ไม่มีหลักการกฎหมายเป็นกฎหมายหรือไม่ ใครตอบได้

 

ผู้เข้าอบรมตอบ - เพื่อจะวางกรอบกว้างๆ ของกฎหมายฉบับนั้นว่าจะมีกรอบอย่างไร

ผู้บรรยาย - ก็เราเป็นคนร่างเราไม่รู้เหรอว่ามีกรอบอย่างไร แล้วเราออกนอกกรอบไม่ได้เหรอ

ผู้รับการอบรมคนเดิมตอบเพิ่มเติม - ถ้าเราวางกรอบไว้ตั้งแต่ต้นตัวเราเองจะได้ไม่หลงทาง

ผู้บรรยาย - ไม่ใช่ เพราะถ้าเราจะทำอะไรเราไม่ต้องไปวางกรอบมันหรอกเพราะเราทำๆ ไปมันอาจจะขยายไปเมื่อไหร่ก็ได้ จริงๆ แล้วเวลาเราเขียนหลักการเราเขียนเมื่อเราทำเสร็จแล้ว เขียนให้มันสอดคล้องกับที่เราทำ

 

ที่เรามีหลักการเพราะว่ากฎหมายต้องไปเสนอต่อสภา ข้อบังคับของสภาบังคับกำหนดไว้ว่าเวลาเสนอร่างกฎหมายต้องมีหลักการ เวลาเราเขียนหลักการเราก็จะเขียนว่าแก้ไขเพิ่มเติมมาตรานี้เพื่ออย่างนั้น แก้ไขเพิ่มเติมมาตรานั้นเพื่ออย่างนี้ การที่ต้องเขียนเช่นนั้น เพราะว่าเมื่อก่อนข้อบังคับสภากำหนดไว้ว่าหลักการต้องระบุรายละเอียดของมาตราที่แก้ไข ถ้าเป็นกฎหมายที่แก้ไขเพิ่มเติมต้องระบุรายละเอียด ซึ่งจะสอดคล้องกับบทบัญญัติของข้อบังคับต่อไปที่ว่า เวลาจะปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่ใครเสนอก็แล้วแต่ จะแปรญัตติให้ผิดไปจากหลักการไม่ได้ ถามว่า ทำไมเขาจึงต้องเขียนบังคับอย่างนั้นไว้ เพราะเขาไม่ต้องการให้ร่างกฎหมายที่ผู้เสนอเสนอเรื่องเป็ดแล้วออกมาเป็นเรื่องหมู จะแก้ไขเพิ่มเติมกันอย่างไรก็ต้องจำกัดอยู่แต่เฉพาะเรื่องเป็ด จะเป็ดสองตัวเป็ดสามตัวก็แก้กันได้ แต่จากเป็ดจะแก้ไขจนเป็นหมูไม่ได้ มิฉะนั้นจะวุ่นวายสับสนกันไปหมด เท่ากับว่ารัฐบาลก็ไม่สามารถทำงานตามนโยบายของตัวได้ เวลานี้กำลังจะเกิดวิกฤตแบบที่เขากลัวกันก็คือว่า เวลาไปถึงวุฒิสภาเขาเขียนข้อบังคับเขาใหม่ เขาบอกว่าเขาไม่ได้รับหลักการอีกแล้วเขารับไว้พิจารณา เพราะฉะนั้นไม่ว่าเขาจะแก้อย่างไรจึงไม่ขัดต่อหลักการ แต่ถามว่า การที่เขาเขียนข้อบังคับอย่างนั้นถึงจุดจุดหนึ่งจะเกิดปัญหาหรือไม่ คำตอบ ต้องเกิดปัญหาแน่นอนถ้าวันหนึ่งเขาแก้จากเป็ดกลายเป็นหมู สภาผู้แทนฯ จะบอกว่าที่ส่งขึ้นไปเป็นเรื่องเป็ดนะ แล้วส่งกลับมากลับบอกว่าเห็นชอบเรื่องหมู ถามว่า แล้วเรื่องเป็ดหายไปไหน ก็จะเกิดเถียงกันจนเกิดปัญหาทางรัฐธรรมนูญได้ หรือถ้าสภาผู้แทนฯ เกิดไม่ทันสังเกตและเห็นชอบกับร่างของวุฒิสภาแล้วส่งมาให้รัฐบาล รัฐบาลอาจจะบอกว่ากฎหมายนี้รัฐบาลไม่เคยเสนอ วุฒิสภาก็ไม่มีหน้าที่ไม่มีอำนาจในการเสนอกฎหมาย อยู่ๆ ทำกฎหมายหมูออกมาได้อย่างไร เพราะฉะนั้นต่อไปก็จะมีปัญหา ไม่ว่าจะเขียนข้อบังคับอย่างไรมันก็จะถูกบังคับอยู่ในตัวว่าคุณไปทำหลักการเขาเปลี่ยนแปลงไปไม่ได้

ในการเขียนหลักการ เราจะพยายามเขียนให้รัดกุม เพราะไม่อยากให้สภาไปแก้ไขให้ออกนอกกรอบ อันเป็นเทคนิคอย่างหนึ่งของผู้ร่าง แต่มาในปัจจุบันสภาเขาแก้ข้อบังคับใหม่แล้ว โดยไม่ให้ระบุเลขมาตรา แต่แม้กระนั้น เท่าที่ผมสังเกตดูเวลาเราเขียนไปเรายังบอกเลขมาตราอยู่นั่นเอง สภาก็ไม่ได้ว่าอะไร

ในฐานะที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้ตรวจร่างกฎหมายตามหลักการที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ หลักการส่วนใหญ่จึงถูกกำหนดไว้ตั้งแต่ในชั้นที่หน่วยงานเจ้าของเรื่องได้ยกร่างขึ้นและนำเสนอคณะรัฐมนตรี ในทางบริหารนับว่าเป็นการสะดวกเพราะเมื่อเวลาที่คณะรัฐมนตรีรับหลักการ เราก็จะได้มาตรวจสอบภายในกรอบของหลักการนั้น แต่มีปัญหาว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาเราจะถูกผูกมัดด้วยหลักการนั้นมากน้อยเพียงไร ก็ต้องดูเป็นเรื่องๆ ถ้าเป็นเรื่องซึ่งรัฐมนตรีเขาระบุมาเลย มีประเด็นแล้วระบุเรื่องนั้นมาอย่างนั้นเราก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่ถ้าเป็นเรื่องอื่นๆ ที่เขาไม่ได้เจาะจงระบุมาเราก็สามารถที่จะปรับเปลี่ยนเรื่องนั้นๆ ได้ แล้วเราก็แก้ไขหลักการเสียให้สอดคล้องต้องกัน ถ้าเป็นเรื่องซึ่งเกิดการโต้แย้งกันระหว่างผู้แทนส่วนราชการเจ้าของร่างกับเรา เราก็ต้องทำคำชี้แจงว่าทำไมเราถึงเปลี่ยนจากหลักการเดิมมาหลักการใหม่ เพราะเรามีหน้าที่ทำกฎหมายให้ออกไปใช้บังคับได้อย่างมีหลักมีเกณฑ์และอยู่ในกรอบของหลักนิติธรรม ฉะนั้นอะไรที่เกินเลยไปกว่านั้นเราในฐานะผู้ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายเราต้องดำเนินการแก้ไข ถ้าจำเป็นจริงๆ เราก็ต้องบอกข้อสังเกตไปว่าที่เขียนอย่างนั้นจะเกิดผลร้ายเกินที่ควรจะเป็นในเรื่องใดบ้างเพื่อให้คณะรัฐมนตรีเขาตระหนัก และตัดสินใจ

 

เหตุผล

เหตุผลท้ายพระราชบัญญัตินั้นเราคงรู้กันแล้วว่าเป็นส่วนหนึ่งซึ่งไปปรากฏในราชกิจจานุเบกษา เหตุผลเป็นเหตุผลของผู้เสนอกฎหมายว่าการที่เขาเสนอกฎหมายเรื่องนี้เพราะมันมีที่มาอย่างนี้ มีความต้องการอย่างนี้ และจำเป็นจะต้องออกกฎหมายหรือแก้ไขกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามที่ต้องการ เหตุผลจะใช้เป็นประโยชน์ในเวลาที่เข้าตาจน เมื่อแปลกฎหมายแล้วหาเจตนารมณ์ของกฎหมายไม่ได้ก็ต้องกลับไปดูที่เหตุผลว่าเพราะอะไรจึงตรากฎหมายเรื่องนี้ขึ้นมา อาจจะนำไปใช้ประกอบในเวลาที่เราตีความได้ มีปัญหาความเข้าใจอยู่นิดหน่อยระหว่างสภากับฝ่ายบริหาร บางทีสภามักจะตำหนิว่าเหตุผลเขียนไม่ดี ความจริงเหตุผลที่ฝ่ายรัฐบาลเขียนไปเป็นเหตุผลของรัฐบาล เมื่อกฎหมายจะออกในฐานะที่สภาให้ความเห็นชอบสภาก็อาจจะมีความเห็นที่แตกต่างจากรัฐบาล สภาอาจจะเขียนเหตุผลที่ผิดแผกไปจากนั้นก็ได้

 

ชื่อร่างพระราชบัญญัติ

ชื่อร่างพระราชบัญญัติจะมีปรากฏสองแห่ง คือที่หัวกับที่มาตรา ๑ ถามว่า ทำไมต้องมีที่มาตรา ๑ เคยนึกถามกันบ้างไหม เพราะที่อยู่บนหัวข้างบนมันอยู่ส่วนนอกของการตรากฎหมาย ลองเปิดพระราชบัญญัติขึ้นมาสักฉบับหนึ่ง ใต้ชื่อจะมีพระปรมาภิไธย แล้วเป็นคำปรารภซึ่งบอกถึงอำนาจในการตรากฎหมาย แล้วลองดูตรงนี้ซิ “จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติขึ้นไว้โดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา ดังต่อไปนี้” พระราชบัญญัติเริ่มตั้งแต่ดังต่อไปนี้ ฉะนั้นถ้าไม่มีมาตรา ๑ ไว้ ข้างบนก็หมดความหมายก็เพียงแต่เขียนลอยๆ เหมือนกับหนังสือที่ไปเขียนชื่อที่หน้าปกก็เป็นแต่ลอยๆ ไม่มี authority ฉะนั้นจึงต้องมาเขียนไว้ที่มาตรา ๑ ว่าพระราชบัญญัตินี้เรียกชื่ออะไร แล้วเป็นการรับรองข้างบนว่าชื่อจะเป็นอย่างนั้น

วิธีการตั้งชื่อพระราชบัญญัติ ใครเคยสังเกตบ้างว่าเป็นอย่างไร จะมีสองพวก พวกหนึ่งคือชื่อตรง อีกพวกหนึ่งที่ขึ้นต้นว่า “ว่าด้วย” จริงๆ ก็มีหลักคิดอยู่ว่าเมื่อไรจะใช้ “ว่าด้วย” เมื่อไรจะใช้ ชื่อตรง ถ้าเป็นชื่อที่เกี่ยวกับกฎหมายนั้นๆ ตรงๆ ก็จะใช้ชื่อนั้นตรงๆ แต่ถ้าเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกันหลายๆ เรื่องในกรอบของเรื่องนั้นเราก็จะใช้กฎหมายว่าด้วย เช่น กฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มันจะไม่ได้พูดด้วยการเวนคืน มันจะพูดถึงการเข้าไป ชดใช้ค่าทดแทนกระบวนการอะไรต่างๆ ฉะนั้นมันเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการเวนคืนก็ใช้กฎหมายว่าด้วยการเวนคืน แต่ว่าเมื่อคนไม่รู้ตอนหลังเวลาสะดวกๆ เข้าก็ใส่ “ว่าด้วย” เข้าไว้ก่อน เราจึงมีกฎหมายที่มีชื่อเริ่มต้นด้วยคำว่า “ว่าด้วย” อยู่มากมาย ทั้งๆ ที่ไม่มีความจำเป็น ถ้าเราคิดว่าใส่ว่าด้วยจะสะดวกดีกฎหมายทุกฉบับก็จะมีว่าด้วยหมด ตกลงเวลาจะค้นกฎหมายเรียงตามตัวอักษร ก็ไม่ต้องเปิดไปที่อักษรตัวอื่น คงมีแต่ตัว “ว” ตัวเดียว

ในกฎหมายที่เป็นชื่อตรงเคยสังเกตชื่อหรือไม่ว่าเป็นกริยาหรือนาม โดยหลักชื่อจะต้องเป็นนาม แต่ถามว่า มีไหมที่ไม่เป็นนาม ตอบว่า มีอยู่ไม่น้อย ซึ่งผมไม่แน่ใจว่าเขาผิดพลาดหรือเขาละไว้ในฐานที่เข้าใจหรือเขาจงใจ เช่น พระราชบัญญัติกักพืช พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปราม ... อาจเป็นไปได้ว่าเป็นการละไว้ในฐานที่เข้าใจว่าไม่อยากจะใช้คำว่า “การ” นำหน้า หรืออาจเป็นไปได้ว่าคนร่างไม่ทันคิดแล้วก็ใส่ไปเลย เช่น พระราชบัญญัติตั้งจังหวัด มันเหมือนเอาตัวพระราชบัญญัติตั้งจังหวัด โดยสรุปแล้วการตั้งชื่อพระราชบัญญัติควรต้องใช้เป็นคำนาม ถ้าเราไปดูตัวกฎหมายที่อักษร ก เราจะพบว่ามีกฎหมายจำนวนมากที่ขึ้นต้นด้วยคำว่า “การ” เขาเลี่ยงไม่ได้ไม่รู้จะทำอย่างไรก็เลยทำกริยาให้เป็นนามโดยเพิ่มคำว่า “การ” เข้าไปซึ่งชื่อกฎหมายขึ้นต้นคำว่า “การ” มีมากพอสมควร

วิธีการตั้งชื่อ คงต้องอาศัยความชำนาญและประสบการณ์ในการที่จะตั้งชื่อ หลักมีอยู่ว่าทำอย่างไรจะทำให้สั้น แต่ต้องได้ความหมายถึงสาระสำคัญของกฎหมายนั้นพอที่จะรู้ว่ากฎหมายนั้นว่าด้วยเรื่องอะไร หลักที่มีอยู่ก็คือว่าถ้าเป็นคำใหม่และมีคำอื่นแทนที่จะทำให้คนเข้าใจคำใหม่นั้นได้ โดยยังไม่ใช้คำใหม่บนชื่อบางทีจะช่วยทำให้คนเข้าใจได้ แต่บางครั้งบางคราวก็หลีกเลี่ยงไม่ได้เพราะไม่มีคำที่จะไปทดแทนได้ เช่นกฎหมายที่เกี่ยวกับทางวิทยาศาสตร์ มันไม่มีคำสามัญที่คนทั่วไปจะรู้ได้

 

คำปรารภ

จากชื่อก็จะลงมาถึงพระปรมาภิไธย วันที่ลงพระปรมาภิไธย แล้วก็จะเป็นคำปรารภ วิธีเขียนคำปรารภนั้นพวกเราเรียนรู้แล้วเพราะมีแบบวางไว้ให้ชัดเจน ทุกคนก็พยายามท่องแบบนั้นอย่าให้ขาดตกบกพร่องได้ ปัญหาที่หนักก็คือเลขมาตราของรัฐธรรมนูญ ตรงนี้กรรมการส่วนใหญ่จะพึ่งฝ่ายเลขานุการ โดยหวังว่าฝ่ายเลขานุการจะไปตรวจสอบมาครบถ้วนแล้ว ฉะนั้นเราจะต้องทำตัวให้เป็นที่พึ่งได้ ต้องตรวจสอบให้ครบถ้วน ต้องอ่านรัฐธรรมนูญกันไว้เป็นประจำ โดยเฉพาะในเรื่องหมวดว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ หน้าที่ และแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ อ่านจนขึ้นใจไม่ว่าจะตรวจกฎหมายอะไรต้องนึกให้ได้ว่าเกี่ยวข้องกับมาตราไหนของรัฐธรรมนูญ แล้วเราก็พลิกไปดูรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะอ่านกี่สิบเที่ยวอย่าวางใจตัวเอง อย่าไปนึกว่าจำได้ ให้เปิดดูเสียใหม่ทุกครั้ง ตรวจสอบให้ดีว่ากฎหมายนี้มีผลกระทบต่อมาตราอะไรแล้วก็อ้างเสียให้ถูกต้อง

ก่อนจะถึงมาตรา ๑ ก็มีความว่า “จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติขึ้นไว้โดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา ดังต่อไปนี้” จะสังเกตเห็นว่าใช้คำว่า “ให้ตราพระราชบัญญัติขึ้นไว้” มีคำว่า “ขึ้น” อีกตัวหนึ่ง แต่ก่อนนี้เมื่อเวลาเราเขียนเหตุผลไปดูกฎหมายเก่าๆ เวลาลงท้ายของเหตุผลจะลงว่า “จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้ขึ้น “จะมีคำว่า “ขึ้น” ต่อท้ายเสมอเพราะเพื่อให้สอดคล้องกับความที่ว่า “จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติขึ้นไว้” อยู่ๆ มานานเข้าคนก็ไม่รู้ว่ามีคำว่า “ขึ้น” ทำไม เลขาธิการท่านหนึ่งจึงบอกให้ตัดคำว่า “ขึ้น” ทุกวันนี้จึงเหลือแต่เพียง “จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้” แต่ไม่กล้าตัดคำว่า “ขึ้นไว้” ในคำปรารภ เพราะคำว่า “จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติขึ้นไว้” เป็นคำของพระเจ้าอยู่หัว ความจริงตรงนั้นไม่ควรตัดเพราะมันเป็นคำที่สอดคล้องต้องกัน แต่เมื่อไม่รู้ว่าทำไมมีคำว่า “ขึ้น” ห้อยท้ายอยู่อย่างนั้นก็เลยตัดมาจนทุกวันนี้

 

วันใช้บังคับ

ถามว่า มาตรา ๒ ซึ่งเป็นวันที่ใช้บังคับของกฎหมายมีกี่แบบ มีอะไรได้บ้าง ลองช่วยกันคิดซิ

 

ผู้เข้าอบรมช่วยกันตอบ

- ที่พบบ่อยๆ คือ ถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป

- สามารถระบุวันใช้บังคับได้

- ใช้บังคับย้อนหลังได้

- มีการกำหนดเวลาให้มีการเตรียมการก่อนล่วงหน้า เช่น ใช้บังคับเมื่อพ้นหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป

- ให้ออกเป็นพระราชกฤษฎีกาในเวลาที่ต้องการให้มีผลใช้บังคับ

- ให้ใช้ในวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

 

แบบที่ ๑ คือ วันที่กำหนด ซึ่งอาจจะกำหนดในอดีตหรือในอนาคตก็ได้ ถามว่า การกำหนดวันในอดีตมีกฎเกณฑ์อย่างไร ก็ง่ายๆ อะไรที่เป็นกฎหมายอาญาที่เป็นผลร้ายต่อคนต้องไม่กำหนดย้อนหลัง อะไรที่เป็นประโยชน์ต่อคนถ้าอยากให้ประโยชน์ย้อนหลังก็กำหนดย้อนหลังได้ อันนี้ต้องระมัดระวัง บางเรื่องเรานึกว่าเป็นประโยชน์อาจจะเป็นโทษก็ได้ ต้องคิดให้รอบคอบว่าสิ่งที่เราคิดว่าเป็นประโยชน์มันเป็นประโยชน์จริงหรือไม่ แล้วต้องระมัดระวังเพื่อไม่ให้เป็นกฎหมายย้อนหลัง แต่โดยหลักแล้วกฎหมายย้อนหลังได้ แม้กระทั่งกฎหมายอาญาก็ย้อนหลังได้ถ้าเป็นประโยชน์แต่จะย้อนหลังในทางเป็นโทษไม่ได้ นั่นก็คือแบบที่ ๑

แบบที่ ๒ คือ วันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

แบบที่ ๓ คือ วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา

แบบที่ ๔ คือ วันที่เงื่อนไขที่กำหนดไว้เกิดขึ้น

แบบที่ ๕ คือ วันที่ครบกำหนดระยะเวลาตามที่กำหนด เช่น ๑๘๐ วัน ๒๔๐ วัน

แบบที่ ๖ คือ วันที่เหตุการณ์อย่างหนึ่งอย่างใดเกิดขึ้น

แบบที่ ๑ แบบที่ ๒ แบบที่ ๓ และแบบที่ ๕ เราเห็นกันเป็นประจำ แต่แบบที่ ๔ และแบบที่ ๖ ลองไปค้นมาดูซิคราวหน้ามาช่วยกันดู ตรงนี้แหละจะใช้ความรู้พื้นฐานที่เคยฉีกราชกิจจานุเบกษามา ใครเคยฉีกก็จะนึกออก

ในมาตรา ๒ นอกจากวันใช้บังคับแล้วยังมีเรื่องอื่นที่กำหนดได้ด้วย เช่น สถานที่ที่จะใช้บังคับ บุคคลหรือกิจการที่จะใช้บังคับก็อาจจะอยู่ที่มาตรา ๒ หรือจะไปเพิ่มเป็นมาตรา ๓ ก็สุดแล้วแต่ เรื่องที่ว่าด้วยการใช้บังคับส่วนใหญ่จะเขียนในเชิงที่ว่าไม่ใช้บังคับกับใครมากกว่าจะเขียนในเชิงที่ว่าใช้บังคับเฉพาะกับใคร เพราะถ้าเขียนในเชิงบังคับใช้เฉพาะกับใคร หากเขียนไม่ดีจะเกิดปัญหาการขัดต่อรัฐธรรมนูญที่ห้ามเลือกปฏิบัติได้ เพราะกฎหมายต้องใช้บังคับเป็นการทั่วไป

เราได้พูดกันมาแต่ต้นแล้วว่ากฎหมายนั้นไม่ควรมีมากกฎหมายใดที่หมดความจำเป็นแล้วควรจะเลิกไป ดังนั้น นอกจากวันใช้บังคับแล้ว เราจึงควรคิดว่ากฎหมายที่จะร่างใหม่นี้จะใช้เป็นการถาวรหรือเพื่อการเฉพาะกิจ ถ้าจะใช้เพื่อการเฉพาะกิจ ควรจะมีระยะเวลาในการสิ้นสุดกฎหมายหรือไม่ หรือมีระยะเวลาที่จะให้กฎหมายนั้นเกิดผลหรือไม่ ถ้าควรจะมีระยะเวลาแน่นอนก็ควรจะกำหนดไว้ว่าใช้บังคับจนถึงเมื่อไร หรือถ้าต้องการให้เกิดการทบทวนเราก็ต้องกำหนดระยะเวลาว่าเมื่อครบเวลานั้นแล้วจะต้องทำอย่างไร ซึ่งอาจจะทำได้ ๒ วิธี คือ เมื่อครบกำหนดแล้ว ถ้าไม่ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดกฎหมายนี้จะสิ้นสุด ส่วนอีกวิธีหนึ่งเปิดช่องทางให้ฝ่ายบริหารทำให้กฎหมายนั้นสิ้นสุดลงได้ เมื่อพ้นเวลาที่กำหนด

แบบที่ ๑ เมื่อครบ ๑๐ ปีแล้ว ถ้าประสงค์จะให้พระราชบัญญัตินี้คงบังคับใช้ต่อไปก็ให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกาก็แปลว่าถ้าคุณอยู่เฉยๆ ครบ ๑๐ ปีกฎหมายก็จะสิ้นสุด

แบบที่ ๒ ถ้าครบ ๑๐ ปีแล้ว ถ้าต้องการให้พระราชบัญญัตินี้สิ้นสุดก็ให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกาก็แปลว่า ถ้าไม่มีการตราพระราชกฤษฎีกา พระราชบัญญัติก็คงอยู่ต่อไป

ทั้ง ๒ แบบจะมีทั้งผลดีและผลเสียต่างกัน สำหรับแบบที่ ๑ แปลว่าเมื่อครบ ๑๐ ปีแล้วต้องกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งมิฉะนั้นกฎหมายก็จะสิ้นสุด แบบที่ ๒ ก็ไม่ต้องทำอะไรถ้าอยากให้กฎหมายมีผลต่อไปก็อยู่เฉยๆ แต่ว่ามันก็ไม่ดีเพราะคนจะลืม บางทีไม่ได้ตั้งใจให้อยู่แต่ไม่ทันนึกถึงมันก็เลยมีผลต่อไป ถ้าจะใช้ก็ต้องเลือกดูว่าแบบไหนเหมาะกับเรื่องนั้นๆ ในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้บังคับกฎหมาย

นอกเหนือจากวันใช้บังคับแล้ว บางกฎหมายก็ไม่ใช้กับทุกกิจกรรมที่กฎหมายนั้นพูดถึง บางกฎหมายใช้หมดโดยไม่มีข้อยกเว้น บางกฎหมายก็ไม่ใช้กับบุคคลบางคนบางพวก ที่เห็นบ่อยๆ จะบัญญัติว่าพระราชบัญญัตินี้จะไม่ใช้กับ กระทรวง ทบวง กรม ในส่วนที่ไม่ใช้บังคับกับกระทรวงทบวงกรมนั้น มีอยู่ ๒ แบบๆ หนึ่ง คือไม่ใช้บังคับกับกระทรวง ทบวง กรมทั้งหมด ส่วนอีกแบบหนึ่ง ให้ใช้บังคับกับกระทรวง ทบวง กรม ยกเว้นในบางเรื่อง ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของการยกเว้นให้ไม่ต้องมาขออนุญาต หรือไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียม

 

ดูพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔

 

“มาตรา ๓  พระราชบัญญัตินี้ให้ใช้บังคับแก่ธุรกรรมในทางแพ่งและพาณิชย์ที่ดำเนินการโดยใช้ข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ เว้นแต่ธุรกรรมที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดมิให้นำพระราชบัญญัตินี้ทั้งหมดหรือแต่บางส่วนมาใช้บังคับ

ความในวรรคหนึ่งไม่มีผลกระทบกระเทือนถึงกฎหมายหรือกฎใดที่กำหนดขึ้นเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค

พระราชบัญญัตินี้ให้ใช้บังคับแก่ธุรกรรมในการดำเนินงานของรัฐตามที่กำหนดในหมวด ๔

 

หมวด ๔

ธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ภาครัฐ

                  

 

มาตรา ๓๕  คำขอ การอนุญาต การจดทะเบียน คำสั่งทางปกครอง การชำระเงิน การประกาศหรือการดำเนินการใดๆ ตามกฎหมายกับหน่วยงานของรัฐหรือโดยหน่วยงานของรัฐ ถ้าได้กระทำในรูปของข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา ให้นำพระราชบัญญัตินี้มาใช้บังคับและให้ถือว่ามีผลโดยชอบด้วยกฎหมายเช่นเดียวกับการดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายในเรื่องนั้นกำหนด  ทั้งนี้ ในพระราชกฤษฎีกาอาจกำหนดให้บุคคลที่เกี่ยวข้องต้องกระทำหรืองดเว้นกระทำการใดๆ หรือให้หน่วยงานของรัฐออกระเบียบเพื่อกำหนดรายละเอียดในบางกรณีด้วยก็ได้

ในการออกพระราชกฤษฎีกาตามวรรคหนึ่ง พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอาจกำหนดให้ผู้ประกอบธุรกิจบริการเกี่ยวกับธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ต้องแจ้งให้ทราบ ต้องขึ้นทะเบียน หรือต้องได้รับใบอนุญาต แล้วแต่กรณี ก่อนประกอบกิจการก็ได้ ในกรณีนี้ ให้นำบทบัญญัติในหมวด ๓ และบทกำหนดโทษที่เกี่ยวข้องมาใช้บังคับโดยอนุโลม”

 

ที่พยายามเขียนหมวด ๔ ให้ทั้งหมวดเพื่อที่จะให้พิจารณามาตรา ๓ อ่านแล้วอธิบายให้ผมฟังซิ ใครเป็นคนทำกฎหมายเรื่องนี้ คนร่างเมื่อตอนร่างมาตรา ๓ ต้องคิดอะไรอยู่ในหัวเยอะเลย และต้องไม่ใช่ปัญหาปกติธรรมดา แต่ถามว่า ณ วันนี้ คุณอ่านแล้วรู้ไหมว่ามันคืออะไร อะไรอยู่ในหัวเขาในวันนั้น ใครพอเดาออกบ้างว่ามันคืออะไร เขามุ่งหมายอะไร

 

ผู้เข้าอบรมตอบ - เป็นไปได้ไหมครับว่าคนเขียนเข้าใจว่าการคุ้มครองภายใต้กฎหมายการคุ้มครองผู้บริโภคให้การคุ้มครองที่มากกว่า เลยเกรงว่า ถ้านำกฎหมายฉบับนี้มาใช้บังคับแก่ธุรกรรมบางประเภทซึ่งให้การคุ้มครองในระดับที่น้อยกว่า ก็ให้ไปใช้ในระดับที่มากกว่าในกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค

ผู้เข้าอบรมตอบ - ที่บอกว่าพระราชกฤษฎีกากำหนดไม่ให้นำพระราชบัญญัตินี้ทั้งหมดหรือแต่บางส่วนมาใช้บังคับ เวลาไปกำหนดพระราชกฤษฎีกายกเว้นการใช้บังคับบางส่วนมันอาจจะไปเกินเลยไปกระทบกระเทือน คือ ถ้าจะยกเว้นอย่างไรพระราชกฤษฎีกานี้ก็จะไม่ไปกระทบกระเทือนต่อกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค

ผู้เข้าอบรมตอบ - หรือว่าวรรคสองมีไว้เพื่อที่จะเป็นอีกช่องทางหนึ่งที่จะเป็นกฎหมายหรือสามารถออกกฎอะไรเพื่อที่จะยกเว้นการใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้มากขึ้น คือนอกจากที่จะออกพระราชกฤษฎีกาแล้วยังสามารถจะออกกฎหมายหรือกฎใดที่คุ้มครองผู้บริโภคที่จะไปกำหนดขอบเขตของพระราชบัญญัตินี้ให้แคบออกไปอีก

ผู้เข้าอบรมตอบ - มันจะเป็นการเขียนความแบบใหม่ เรื่องที่ว่าพระราชบัญญัติไปขัดกับกฎหมายอื่นก็ถือว่า พระราชบัญญัตินี้มีผล พระราชบัญญัติที่ออกภายหลังมีบทบัญญัติที่แตกต่างไปจากพระราชบัญญัติขัดกับกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคก็ยังมีกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคแม้ออกมาก่อนบังคับแล้วก็ยังคงมีผลใช้อยู่

ผู้เข้าอบรมตอบ - ที่เขียนวรรคสามคงเพราะว่าคนที่เขียนไม่แน่ใจว่าการดำเนินงานของรัฐจะเป็นธุรกรรมทางแพ่งหรือพาณิชย์หรือเปล่า

ผู้บรรยาย - ลองไปคิดกันเป็นการบ้านดูก็แล้วกันว่า จะเขียนให้ง่ายกว่านี้ได้หรือไม่

 

แบบฝึกหัด

ให้ผู้เข้าอบรมแบ่งเป็น ๓ กลุ่มแล้วให้ไปค้นมาคนละเรื่อง ดูว่ากฎหมายตั้งแต่ต้นจนปัจจุบันมีวิธีการเขียนกี่แบบและเอามาวิเคราะห์ว่าแบบไหนดีที่สุด เลขานุการมักพูดบ่อยๆ ว่าเรื่องนี้เป็นแบบ ถามว่า เป็นอย่างไรถึงเป็นแบบ ได้รับคำตอบว่า ไปดูจากกฎหมายนั้นกฎหมายนี้ ต้องจำไว้ว่ากฎหมายไม่ได้ออกแล้วสิ้นสุด แต่ต้องไปผ่านสภา ยิ่งในระยะหลังๆ การแก้ไขบางทีผิดเลย ฉะนั้นจะไปหยิบมาฉบับใดฉบับหนึ่งแล้วบอกเป็นแบบไม่ได้ เพราะบางทีแบบตามพระราชบัญญัตินั้นผิดก็ได้ ต้องตรวจดู ซึ่งจะรู้ว่าจะเป็นแบบได้ก็ต่อเมื่อเรารู้ว่าทำไม เราอธิบายได้ว่าทำไมเขียนอย่างนั้นถึงจะอ้างได้ว่าเป็นแบบ หลายครั้งที่ผมถามว่าทำไมถึงเป็นแบบก็ตอบไม่ได้ ก็แปลว่าจะใช้เป็นแบบไม่ได้ ต้องไปศึกษาเสียก่อนว่าทำไมเขาจึงเขียนแบบนั้น ต้องตอบคำถามให้ได้แล้วจึงจะไปใช้อ้างอิงกับคนอื่นได้

 

การยกเลิกกฎหมาย

ถัดจากมาตราที่ว่าด้วยการใช้บังคับก็คือมาตราที่ว่าด้วยการยกเลิกกฎหมาย ซึ่งถ้าเป็นการยกเลิกกฎหมายเดิมทั้งฉบับ ก็ต้องเขียนรวมไว้ในที่เดียวกัน แต่ถ้าเป็นการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายแต่ละมาตรา ก็ต้องว่าเรียงกันเรื่อยไป ทีละมาตรา

การยกเลิกกฎหมายเก่าที่ยกเลิกทั้งฉบับ มีวิธีเขียน ๒ อย่าง

แบบที่ ๑ ระบุกฎหมายไปอย่างชัดเจน

แบบที่ ๒ เขียนแบบ Sweeping clause ที่เราถนัดกันมากคือ “บรรดาบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดที่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้ให้ใช้พระราชบัญญัตินี้แทน”

บางทีก็เอา ๒ อย่างผสมกันคือ ระบุพระราชบัญญัติที่จะยกเลิกแล้วยังมี clause ต่อท้าย ซึ่งถ้าเราไม่แน่ใจไม่ควรทำอย่างนั้น เพราะคนร่างยังไม่รู้ว่าจะยกเลิกอะไรบ้างแล้วคนอ่านจะรู้ได้อย่างไร การจะเขียนในลักษณะ Sweeping clause ได้ก็ต่อเมื่อกฎหมายเรื่องนั้นมันกระจัดกระจายอยู่ในที่ต่างๆ และมีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน จะไปเลิกเสียก็ไม่ได้เพราะยังใช้กับวัตถุประสงค์อื่นอยู่ จะปล่อยไว้ก็เกรงว่าจะมากระทบกับกฎหมายใหม่นี้ จึงบัญญัติแต่เพียงว่าถ้าเมื่อไรกฎหมายอื่นจะมากระทบกับกฎหมายใหม่นี้ และมันขัดหรือแย้งกัน ก็ให้ใช้กฎหมายใหม่นี้ใช้กับกรณีที่บัญญัติไว้กับกฎหมายใหม่

 

ถ้าไม่จำเป็นอย่าใช้การเขียน Sweeping clause ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้

๑. หลักมีอยู่แล้วว่ากฎหมายที่ออกทีหลังย่อมใช้บังคับเหนือกฎหมายที่ออกก่อนในเรื่องเดียวกัน และกฎหมายพิเศษย่อมอยู่เหนือกฎหมายทั่วไป เวลาตีความก็ใช้หลักอย่างนี้อยู่แล้ว

๒. การเขียนอย่างนั้นอาจจะส่งผลให้ยกเลิกกฎหมายอะไรที่เราไม่ต้องการยกเลิกก็ได้ ซึ่งก็ไม่รู้ว่ามันอยู่ที่ไหนบ้าง เพราะเราไม่ได้ตรวจสอบ

๓. เวลาเกิดขัดกันขึ้นมันจะเกิดปัญหาขึ้นมาว่าตั้งใจจะยกเลิกจริงๆ หรือเปล่า

๔. ซึ่งเป็นประการสุดท้าย คนอ่านกฎหมายจะไม่รู้ ว่ากฎหมายอะไรถูกยกเลิกไปแล้วบ้าง

 

เวลาที่เรายกเลิกกฎหมายทั้งฉบับ ถ้าเป็นกฎหมายที่มันแก้ไขเพิ่มเติมจะสังเกตหรือเปล่าว่าเราจะยกเลิกรายฉบับ สมมุติว่ามีการแก้ไขเพิ่มเติม ๑๐ ฉบับ เราจะเขียนให้ยกเลิกฉบับต้นและฉบับที่ ๒ ฉบับที่ ๓ และฉบับที่ ๔ เป็นรายฉบับ เรื่อยไป เหตุผลที่ต้องยกเลิกทุกฉบับ ทั้งๆ ที่สาระสำคัญของฉบับหลังๆ จะถูกแทรกเข้าไปในฉบับแรกแล้ว ก็เนื่องจากว่า ในตัวของกฎหมายฉบับที่ ๒, ๓ และ ๔ จะมีมาตราเอกเทศของมันอยู่เสมอ อย่างน้อยที่สุดก็มาตรา ๑ มาตรา ๒ มาตรา ๓ และส่วนใหญ่ก็จะมีบทเฉพาะกาลอยู่ด้วย ถ้าไม่ยกเลิกเป็นรายฉบับ กฎหมายก็จะยังคงอยู่ ฉะนั้น เพื่อความหมดจดก็ต้องยกเลิกไป เวลาที่อ้างถึงกฎหมายจะสังเกตว่า ถ้ากฎหมายนั้นมีการแก้ไขเพิ่มเติม เราจะบอกด้วยว่าถูกแก้ไขเพิ่มเติมโดยอะไร เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๖ เมื่อไปถึงฉบับที่ ๓, ๔ และ ๕ แก้ไขในมาตราเดียวกัน ก็จะอ้างว่า พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมครั้งสุดท้ายโดยพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. .... อันที่จริงการเขียนเช่นนั้น ก็เพื่อประโยชน์ของการที่ผู้อ่านจะได้รู้ว่ากฎหมายนั้นถูกแก้ไขเพิ่มเติมเมื่อไรเท่านั้น

 

บทนิยาม

หลังจากการยกเลิกกฎหมายเก่าก็มาถึงบทนิยามเราพูดมาตั้งแต่แรกแล้วว่าหลักเวลาเขียนกฎหมายต้องใช้ภาษากฎหมาย คือ ภาษาที่เรียบง่ายไม่ฟุ่มเฟือย มีความชัดเจน ถามว่า คำบางคำไม่ชัดเจน คำบางคำเป็นคำสมัยใหม่ไม่มีใครรู้ว่าคืออะไร คำบางคำกว้างเกินที่เราต้องการ คำบางคำแคบกว่าที่เราต้องการ คำบางคำยาวมาก ถ้าต้องเขียนซ้ำๆ กันก็จะเปลืองเนื้อที่และเวลา จึงจำเป็นต้องสร้างคำนิยามขึ้น

วัตถุประสงค์ของคำนิยามจริงๆมีอยู่ ๒ ประการ เท่านั้น

ประการที่ ๑ ทำให้เกิดความชัดเจนแน่นอน ซึ่งอาจเป็นประการใดประการหนึ่งใน ๓ ประการ ดังนี้

๑.๑ กำหนดความหมายให้เกิดความเข้าใจขึ้น

๑.๒ ขยายความให้มันกว้างขึ้น

๑.๓ จำกัดความหมายให้มันแคบ เพื่อให้ตรงตามที่ต้องการ

ประการที่ ๒ คือ หลีกเลี่ยงการใช้คำยาวๆ ซ้ำกันๆ เช่น คณะกรรมการ หมายความว่า “คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ

ที่จะมีปัญหาคือในวัตถุประสงค์ประการที่ ๑ คือ ทำให้มันเกิดความชัดเจน ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะเราจะต้องเขียนคำให้มีความหมายที่อ่านแล้วคนอ่านรู้ ในขณะเดียวกันก็กำหนดกรอบของมันไว้เพื่อป้องกันไม่ให้ไปไกลกว่าที่เราต้องการ หรือให้มันขยายไปกว่าความหมายที่มีอยู่ตามปกติ

การจะเขียนคำนิยามได้ เราต้องเข้าใจ ๒ เรื่อง

๑. คำที่จะเขียนคำนิยาม แปลอย่างภาษาธรรมดาว่าอย่างไร

๒. กฎหมายนั้นเราจะมุ่งประสงค์กับเรื่องนั้นในขอบเขตแค่ไหน เพราะมันจะเป็นตัวสื่อว่าต้องนิยามอย่างไร ถ้าเราไม่รู้ว่ามันคืออะไร เราจะเขียนคำนิยามได้อย่างไร

ถามว่า ทำอย่างไรถึงจะรู้ คำตอบคือ ต้องทำตัวให้ไม่รู้ไว้แล้วถามเขา ก็ที่พูดกันมาแต่ต้นว่าคนจะเป็นนักร่างกฎหมายได้ต้องขี้สงสัย ต้องช่างซัก ต้องไม่ทำตัวเป็นน้ำชาล้นถ้วยก็เพื่อประโยชน์นี้ ซักตั้งแต่ ก - ฮ ไม่ต้องสนใจว่าเขาจะว่าเราไม่รู้เรื่อง แล้วเราไปสรุปท้ายว่า สิ่งที่ซักคืออย่างนี้ใช่ไหม ต้องถามเขาเสมอว่ามันคืออย่างนี้ใช่ไหมแล้วจึงไปเขียนหรือถ้าเราไม่แน่ใจว่าเราจะพูดได้ก็เขียนให้เขาดูว่าอย่างนี้ใช่ไหม มันไม่มีอะไรดีไปกว่าซักจากคนที่เขารู้แล้วก็ใช้สังเกตเอา การเขียนคำนิยามที่เห็นกันอยู่บางทีก็ไม่เป็นไปอย่างที่ควรจะเป็น ให้นึกถึงว่า คำนิยามคือคำซึ่งต้องการสื่อให้คนอ่านเข้าใจว่ามันคืออะไร ถ้านึกถึงเสมอเราจะไม่เขียนคำนิยามที่เขียนอยู่ในปัจจุบันในหลายเรื่องหลายอย่าง เช่น

 

“น้ำบาดาล” หมายถึง น้ำใต้ดินที่เกิดอยู่ในชั้นดินกรวด ทราย หรือหิน ซึ่งอยู่ลึกจากผิวดินเกินความลึกที่รัฐมนตรีกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา

 

ถามว่า จะกำหนดความลึกน้อยกว่า ๑๐ เมตร ได้หรือไม่ ก็ไม่รู้จนกว่ารัฐมนตรีจะกำหนดว่าลึกเท่าไรถึงจะเป็นน้ำใต้ดินซึ่งการเขียนกฎหมายแบบนี้มันผิดหลักการของการเป็นนักร่างกฎหมายตั้งแต่แรก คือ นักร่างกฎหมายมีหน้าที่สื่อให้ผู้ถูกบังคับใช้กฎหมายรู้อย่างเดียวกับที่เรารู้ บางทีเขียนแล้วคนอ่านไม่รู้ ที่เจาะๆ กันเรียกว่าน้ำใต้ดินหรือยัง ก็ไม่รู้ จนกว่ารัฐมนตรีจะประกาศ เพราะฉะนั้นเราต้องนึกถึงเสมอว่าการเขียนคำนิยามต้องให้คนอ่านรู้และเข้าใจตรงตามที่ต้องการให้เข้าใจ

 

“เลื่อยโซ่ยนต์” หมายความว่า เครื่องมือที่ใช้ตัดไม้หรือแปรรูปไม้ที่ฟันเลื่อยติดกับโซ่ซึ่งขับเคลื่อนด้วยกำลังเครื่องจักรกล และให้หมายความรวมถึงส่วนหนึ่งส่วนใดที่มีเครื่องยนต์ประกอบของเครื่องมือดังกล่าวด้วย  ทั้งนี้ ตามที่รัฐมนตรีกำหนดในกฎกระทรวง

 

ตกลงคุณรู้ไหมว่าคืออะไร ก็จะไม่รู้จนกว่าจะมีกฎกระทรวงออกมา แล้วจะนิยามทำไม บางเรื่องไม่อยากจะให้ใช้เป็นเลื่อยโซ่ยนต์ คุณก็ไปเขียนยกเว้นเอา บางทีไม่อยากจะใช้กับสิ่งเล็กๆ คุณก็ไปเขียนกฎหมายให้รัฐมนตรีประกาศกำหนดชนิดของเลื่อยโซ่ยนต์ที่ไม่ใช้บังคับตามพระราชบัญญัตินี้ก็ได้ พออ่านกฎหมายนี้ก็จะรู้ว่าหน้าตาเลื่อยโซ่ยนต์เป็นอย่างนี้และบางเรื่อง บางชนิด บางขนาดอาจจะไม่ต้องใช้ แต่ถ้าเราเขียนแบบนี้ก็จะยังไม่รู้จนกว่ารัฐมนตรีจะออกกฎกระทรวงถึงจะรู้ว่ามันคืออะไร นอกจากนั้นในเวลาที่ออกกฎกระทรวงคุณจะอ้างมาตราอาศัยอำนาจอย่างไร

คำนิยามนี้มีที่ผิดปกติอยู่แห่งหนึ่ง ไหนใครหาเจอบ้าง

 

ผู้เข้าอบรมตอบ - เลื่อยอาจจะไม่ได้ใช้ตัดไม้อย่างเดียวก็ได้ ส่วนที่ขยายที่มีฟันเลื่อย อ่านๆ ไปบางทีจะเป็นว่าไม้ที่มีฟันเลื่อยไม่ใช่เครื่องมือที่มีฟันเลื่อยติดกับโซ่

ผู้เข้าอบรมตอบ - ส่วนหนึ่งส่วนใดที่เป็นส่วนประกอบ

ผู้เข้าอบรมถาม - ปกติแล้วแบบการร่างคำนิยามควรจะเป็นคำที่ให้ความหมายเฉยๆ หรือว่าจะเป็นการอนุญาตให้รัฐมนตรีไปออกกฎกระทรวง โดยอาศัยอำนาจในบทนิยามด้วย

ผู้บรรยายตอบ - ความผิดปกติอยู่ตรงที่ว่า “ตามที่รัฐมนตรีกำหนดในกฎกระทรวง” คุณเคยเขียนแบบนี้ที่ไหน เพราะมันไม่ใช่รัฐมนตรีกำหนด แต่กฎกระทรวงกำหนด ส่วนใครเป็นผู้มีอำนาจออกกฎกระทรวงเป็นอีกเรื่องหนึ่ง ซึ่งจะไปเขียนไว้ในอีกมาตราหนึ่ง คนร่างกฎหมายต้องเป็นคนช่างสังเกต ไม่ใช่อ่านเพลินไปเลย ที่ถูกต้องจะต้องเขียนว่า “ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง” ถ้าเริ่มต้นเขียนอย่างนี้ ต่อไปในเวลาจะกำหนดให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา มิต้องเขียนว่า “ทั้งนี้ ตามที่พระมหากษัตริย์กำหนดในพระราชกฤษฎีกา” หรือ ?

 

มีพระราชบัญญัติวิชาชีพการสัตวแพทย์ฯ นิยามคำว่า “สัตว์” กว้างมาก

 

“สัตว์” หมายความว่า สิ่งที่มีชีวิตที่ไม่ใช่พันธุ์ไม้และมนุษย์

 

ถามว่า ปะการังเป็นอะไร เป็นพันธุ์ไม้ไหม เป็นมนุษย์ไหม

 

ผู้เข้าอบรมตอบ - ปะการังเป็นสัตว์ เคยดูสารคดีโดยนักสัตววิทยาจัดว่าปะการังเป็นสัตว์ชนิดหนึ่ง

ผู้บรรยายตอบ - วิชาชีพทางสัตวแพทย์จะลงไปรักษาปะการังหรือ

 

มีพระราชบัญญัติการส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงานฯ นิยามคำว่า “พลังงาน” ไว้ดังนี้

“พลังงาน” หมายความว่า ความสามารถในการทำงานซึ่งมีอยู่ในตัวของสิ่งที่อาจให้งานได้ ได้แก่ พลังงานหมุนเวียน และพลังงานสิ้นเปลือง และให้หมายความรวมถึงสิ่งที่อาจให้งานได้ เช่น เชื้อเพลิง ความร้อนและไฟฟ้า เป็นต้น

ตกลงนิยามคำนี้อธิบายว่าพลังงานคืออะไร ใครบอกได้บ้าง เอาเฉพาะคำว่า พลังงานก่อน เขาบอกว่า “พลังงาน” หมายความว่า ความสามารถในการทำงานซึ่งมีอยู่ในสิ่งที่อาจให้งานได้ แต่ว่าพอต่อ คำว่า “ได้แก่” สิ่งที่อธิบายข้างหน้าก็หมด พลังงานก็คือ พลังงานหมุนเวียน พลังงานสิ้นเปลือง และสิ่งซึ่งอาจให้พลังงานได้ รวม ๓ อย่าง แล้วพลังงานหมุนเวียนและพลังงานสิ้นเปลืองคืออะไร นี่เป็นการนิยามคำจากยากไปหาง่าย ก็ไปดูพลังงานหมุนเวียน พลังงานหมุนเวียน หมายความรวมถึงพลังงานที่ได้จากไม้ ฟืน แกลบ  อ้อย ความร้อนใต้พิภพและพืช เป็นต้น ถามว่า พลังงานหมุนเวียนคืออะไร ตอบ ไม่รู้ แต่รวมถึงพลังงานที่ได้จากสิ่งเหล่านี้ ตกลงเมื่อคุณไปอ่านพลังงาน เขาบอกว่าพลังงาน คือพลังงานหมุนเวียน พอมาถึงพลังงานหมุนเวียนเขาก็จะบอกว่ามันคือพลังงาน เป็นหมาไล่งับหาง พลังงานสิ้นเปลืองก็หมายถึงพลังงานเหมือนกัน ตกลงคนที่ไม่ได้เรียนฟิสิกส์มาก็ไม่รู้ว่ามันคืออะไร รู้แต่ว่ามาจากไม้ จากฟืน ไม้นี่ไม่รู้ แต่ฟืนพอรู้ว่าถ้าเราไปจุดไฟก็จะได้พลังงาน แต่ไม้เอาไปทำได้หลายอย่างเอาไปทำฟืนก็ได้ สร้างบ้านก็ได้ ทำเฟอร์นิเจอร์ก็ได้ นี่คือ การเขียนคำนิยาม แล้วไม่รู้ว่ามันคืออะไร

 

หลักเกณฑ์การเขียนคำนิยาม

๑. ต้องไม่สร้างมันขึ้นมาฟุ่มเฟือยจนเกินไป ไม่จำเป็นก็ไม่ต้องมีก็ได้

๒. เมื่อสร้างขึ้นแล้วต้องใช้คำนั้นในความหมายนั้นตั้งแต่ต้นจนจบจะเปลี่ยนไม่ได้

๓. เมื่อคำนิยามมีไว้เพื่อให้คนเข้าใจเวลาเขียนคำนิยามก็ต้องเขียนให้คนเข้าใจให้ได้อย่างที่เราอยากจะให้เขาเข้าใจ อย่าไปนึกว่ามันเป็นคำที่รู้แล้ว ถ้ารู้แล้วก็ไม่ต้องเขียน ปล่อยไว้เขาจะได้ไปเปิดพจนานุกรมได้ แล้วความหมายของคำนิยามที่เขียนต้องอ่านแล้วรู้เรื่องจริงๆ ไม่เหมือนอย่างคำว่า “พลังงาน” อย่างที่เราเห็น

๔. อย่านำคำที่มีความหมายอย่างหนึ่งมานิยามให้มีความหมายอีกอย่างหนึ่ง โดยเฉพาะในความหมายที่ผิดธรรมชาติ เพราะว่าคำนิยามเขียนแล้วไม่ได้ใช้เฉพาะคนอ่านอย่างเดียว แต่ใช้กับผู้ร่างที่จะใช้ตีความพระราชบัญญัตินั้นๆ ต่อไปด้วย ถ้าเมื่อไรเรานิยามความหมายที่ไม่ธรรมชาติของมันเราเองจะสับสน มีนิยามคำว่า “ที่ดิน” ในพระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินและนิยามคำว่า “ดิน” หมายรวมถึง น้ำ แล้วไปข้างใน จะเรียก ดินหรือน้ำ แปลว่าลืมแล้ว เพราะเมื่อเวลาพูดถึงดินจะไม่มีวันนึกถึงน้ำ จริงอยู่กฎหมายจะนิยามไก่ให้หมายความรวมถึงคนด้วยก็ได้ แต่ต้องระลึกไว้เสมอเมื่อเขียนๆ ไปคุณจะไม่นึกถึงคน คุณก็จะเขียนอะไรที่เป็นไปได้เฉพาะไก่ จึงต้องไม่นิยามอะไรที่ผิดธรรมชาติ

๕. ต้องไม่เขียนให้มีความหมายกว้างขวางไปคลุมเสียทุกอย่าง เว้นแต่มันมีความจำเป็นจริงๆ และตั้งใจอย่างนั้นจริงๆ แต่ต้องเขียนอะไรที่มันชัดเจน

 

ลองดูนิยามของคำว่า “ยา”

 

“ยา” หมายความว่า

(๑) วัตถุที่รับรองไว้ในตำรายาที่รัฐมนตรีประกาศ

(๒) วัตถุที่มุ่งหมายสำหรับใช้ในการวินิจฉัย บำบัด บรรเทา รักษา หรือป้องกันโรค หรือความเจ็บป่วยของมนุษย์หรือสัตว์

(๓) วัตถุที่เป็นเภสัชเคมีภัณฑ์ หรือเภสัชเคมีภัณฑ์กึ่งสำเร็จรูป หรือ

(๔) วัตถุที่มุ่งหมายสำหรับให้เกิดผลแก่สุขภาพ โครงสร้าง หรือการกระทำหน้าที่ใดๆ ของร่างกายของมนุษย์หรือสัตว์

วัตถุตาม (๑) (๒) หรือ (๔) ไม่หมายความรวมถึง

(ก) วัตถุที่มุ่งหมายสำหรับใช้ในการเกษตรหรือการอุตสาหกรรมตามที่รัฐมนตรีประกาศ

(ข) วัตถุที่มุ่งหมายสำหรับใช้เป็นอาหารสำหรับมนุษย์ เครื่องกีฬา เครื่องมือ เครื่องใช้ในการส่งเสริมสุขภาพ เครื่องสำอาง หรือเครื่องมือและส่วนประกอบของเครื่องมือที่ใช้ในการประกอบโรคศิลปะหรือวิชาชีพเวชกรรม

(ค) วัตถุที่มุ่งหมายสำหรับใช้ในห้องวิทยาศาสตร์สำหรับการวิจัยการวิเคราะห์หรือการชันสูตรโรคซึ่งมิได้กระทำโดยตรงต่อร่างกายของมนุษย์

 

ตาม (๑) (๒) (๓) (๔) อะไรที่เกี่ยวกับมนุษย์หรือสัตว์เป็นยาหมดเลยรองเท้าก็เป็นยา จะดูได้ว่าทำไมถึงเป็นยา ดูข้อยกเว้นซิ ปุ๋ยยังเป็นยา จึงต้องยกเว้น ใน (ก) วัตถุที่มุ่งหมายสำหรับใช้ในการเกษตรและการอุตสาหกรรม ดีไม่ดีคันไถเป็นยา หูฟังของหมอก็เป็นยา เขียนหมดเลย และก็ต้องมาเขียนเป็นข้อยกเว้น และวันหนึ่งก็ต้องตีความกันว่าเลสที่ใส่ข้อมือเป็นยาหรือไม่ และดูเหมือนต้องตีความว่าเป็น ยา

 

ดูนิยามคำว่า “อาหาร”

 

“อาหาร” หมายความว่า ของกินหรือเครื่องค้ำจุนชีวิต ได้แก่

(๑) วัตถุทุกชนิดที่คนกิน ดื่ม อม หรือนำเข้าสู่ร่างกายไม่ว่าด้วยวิธีใดๆ หรือในรูปลักษณะใดๆ แต่ไม่รวมถึงยา วัตถุออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาท หรือยาเสพติดให้โทษตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น แล้วแต่กรณี

(๒) วัตถุที่มุ่งหมายสำหรับใช้หรือใช้เป็นส่วนผสมในการผลิตอาหาร รวมถึงวัตถุเจือปนอาหาร สี และเครื่องปรุงแต่งกลิ่นรส

 

ตามนิยามอะไรที่เข้าปากได้ เป็นอาหารหมด

 

ถามว่า บุหรี่เป็นยาหรือเปล่า วัตถุออกฤทธิ์ต่อจิตประสาทไหม ก็ไม่ใช่ ยาเสพติดให้โทษไหม ก็ไม่ใช่ ตกลงเป็นอาหารหรือเปล่าเพราะมันเอาเข้าสู่ร่างกาย

 

แบบฝึกหัด

ไปดูคำนิยาม ๓ คำ ยา อาหาร และเครื่องสำอาง ไม่มีอะไรหลุดไปได้เลยเพราะอะไรที่เกี่ยวกับมนุษย์เป็นสามอย่างนี้หมดเลย ว่างๆ ลองไปอ่านดูเถอะเครื่องสำอางยิ่งไปกันใหญ่ขนาดคลุมหมดแล้วยังต่อท้ายอีกว่าวัตถุอื่นที่กำหนดโดยกฎกระทรวงให้เป็นเครื่องสำอาง วันดีคืนดีอาจจะกำหนดว่าโต๊ะคือเครื่องสำอาง นี่เป็นตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นว่า เวลาเราให้คำนิยามแล้วเปิดช่องให้ไปทำต้องมีขอบเขตตามสมควร ผมจำไม่ได้ว่ากฎหมายอะไร ที่กำหนดคำว่า “ดวงดาว” หรือ “ดาวพระเคราะห์” แล้วอธิบายว่า คือ วัตถุในอากาศที่รัฐมนตรีกำหนดไว้ในกฎกระทรวง ตกลงเครื่องบินรัฐมนตรีจะกำหนดว่าเป็นดวงดาวหรือดาวพระเคราะห์ก็ได้ใช่ไหม

 

การนิยามโดยให้ขึ้นอยู่กับกฎหมายลูกก็ดี หรือประกาศของใครก็ดีไม่ควรทำเพราะ

(๑) ทำให้คนอ่านไม่รู้ว่าคืออะไรจนกว่าจะได้มีกฎหมายลูกออกมา

(๒) เวลาออกก็อ้างอิงลำบาก เพราะไม่รู้จะอ้างมาตราอะไรเพราะว่าคำนิยามเราก็ไม่มีตัวเลขกำกับจะอ้างมาตรา ๓ (๑) ก็ไม่ได้เพราะไม่มีวงเล็บ ถ้าบังเอิญมีหลายๆ อันจะทำอย่างไร

 

ผู้เข้าอบรมถาม - เมื่อก่อนมีคำนิยามมีเลข ๑ เลข ๒ กำกับด้วยเหตุใดตอนหลังจึงเลิกใช้ไป

ผู้บรรยายตอบ - เพราะเขาว่าไม่ใช่ ๑, ๒ เวลาไปเพิ่มแทรกทำได้ยาก จึงตัดออก เวลาเพิ่มจะได้เพิ่มได้ง่ายขึ้น

 

๖. ถ้าคำนั้นใช้ที่แห่งเดียวไม่ต้องเขียนเป็นคำนิยาม ให้เขียนอธิบายอยู่ในมาตรานั้นๆ

 

ผู้เข้าอบรมถาม - จะเขียนคำนิยามให้คำลงท้ายมีลักษณะเป็นคำถาม เช่น อย่างไร เพียงใด ได้หรือไม่ คือ เคยมีร่างกฎกระทรวงฉบับหนึ่ง นิยามคำว่า “การตรวจสุขภาพของลูกจ้าง” หมายความว่า การตรวจหาความผิดปกติหรือความเปลี่ยนแปลงเพื่อประเมินว่าลูกจ้างเหมาะกับงานที่ประเมินหรือไม่เพียงใด

ผู้บรรยายตอบ - ถ้าความหมายของมันมุ่งหมายไปที่ตรงนั้น ก็ใช้ได้ไม่มีอะไรห้าม มันขึ้นอยู่กับว่าจะมุ่งหมายความหมายไปตรงไหน ก็ต้องเขียนให้ชัด