การคัดเลือกและฝึกอบรมผู้ที่จะเป็นข้าราชการระดับสูงของฝรั่งเศส[๑]

(Ecole Nationale d’Administration หรือ ENA)

 

ดร. วิษณุ  วรัญญู[๒]

 

ในรัฐทุกรัฐมีความจำเป็นที่จะต้องมีศูนย์กลางการตัดสินใจ (milieu decisionnel central)^๑ ซึ่งในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอาจจะต้องประกอบด้วยคนมากกว่า ๑ คนและอาจจะต้องมีขั้นตอนต่าง ๆ ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ คนเหล่านี้อาจจะมีหน้าที่มาจากทางการเมืองหรืออาจจะเป็นข้าราชการประจำ แต่ความสำคัญอยู่ตรงที่ว่าความสำเร็จในการบริหารประเทศนั้นขึ้นอยู่กับ “คุณภาพ” ของคนที่อยู่ใน “ศูนย์กลางการตัดสินใจ” ของรัฐนี้เป็นอย่างมากทีเดียว

ในบทความนี้จะไม่ขอพูดถึง “คุณภาพ” ของนักการเมืองอันเป็นเรื่องใหญ่ที่มีปัจจัยต้องศึกษาวิเคราะห์มากมาย เช่น โครงสร้าง กลไกของสถาบันทางการเมือง วัฒนธรรมทางการเมือง (Culture politique) ลักษณะอุปนิสัยใจคอของคนในชาติ ฯลฯ (รัฐใดมีนักการเมืองที่มีคุณภาพหรือมีความเป็นรัฐบุรุษ (Statesmanship) ก็นับได้ว่าเป็นโชคดี) แต่บทความนี้มุ่งที่จะบรรยายถึงสถาบัน ๆ หนึ่งของฝรั่งเศสที่เป็นผลของความพยายามที่จะสร้างข้าราชการระดับสูง “ที่มีคุณภาพ” โดยที่ได้มีการตระหนักมาตั้งแต่ครั้งที่ฝรั่งเศสพ่ายแพ้สงครามต่อปรัสเซีย (Prussie) ที่มีสมรภูมิ Sedan เมื่อ ๒ กันยายน ๑๘๗๐ แล้วว่า หากฝรั่งเศสมี “ศูนย์กลางการตัดสินใจ” ที่มีคุณภาพก็คงไม่ถลำตัวเข้าไปทำสงครามกับปรัสเซียทั้งๆ ที่รู้ดีอยู่ว่ายังไม่มีความพร้อม^๒

อันที่จริงเคยมีความพยายามที่จะให้เสนอโรงเรียนหรือวิทยาลัยที่ทำหน้าที่ทั้งคัดเลือก (selection) และให้การศึกษาอบรม (formation) ข้าราชการระดับสูงในสายข้าราชการพลเรือนมาหลายครั้ง^๓ แต่ไม่ประสบผลสำเร็จเพราะขาดแรงหนุนช่วยในทางการเมือง ทั้ง ๆ ที่ในสายข้าราชการสายอื่นล้วนมีแต่โรงเรียนหรือวิทยาลัยสำหรับคัดเลือกและอบรมผู้ที่จะเข้าไปเป็นข้าราชการในสาขาทางเทคนิคนั้น ๆ เป็นการเฉพาะทั้งสิ้น เช่น Ecole Polytechnique และ Ecole des Ponts et Chaussées ซึ่งคัดเลือกและอบรมผู้ที่จะเป็นข้าราชการระดับสูงสายเทคนิค (เช่น วิศวกร ฯลฯ) Ecole national Supérieure des P.T.T. สำหรับข้าราชการระดับสูงของไปรษณีย์โทรเลข Ecole Normale Supérior สำหรับผู้ที่จะไปเป็นอาจารย์ ฯลฯ ทั้งสิ้น โดยไม่จำเป็นต้องพูดถึงวิทยาลัยการทหารของกองทัพต่างๆ ทั้งที่คัดเลือกและทั้งที่อบรมผู้ที่จะไปเป็นนายทหารในลำดับต่อไป

เมื่อเป็นเช่นนี้ในสายของข้าราชการพลเรือนโดยเฉพาะผู้ที่ทำหน้าที่บริหาร (administration)^๔ จึงไม่มีโรงเรียนหรือวิทยาลัยที่จะทำหน้าที่คัดเลือกและอบรมเป็นการเฉพาะ ข้าราชการเหล่านี้เข้าสู่อาชีพราชการด้วยการสอบคัดเลือกตามหน่วยงานต่างๆ หลังจากที่สำเร็จจากมหาวิทยาลัย ซึ่งมุ่งหมายอบรมให้ความรู้ทางทฤษฎีอย่างกว้าง ๆ^๕ ในระบบเช่นนี้ผู้ที่จะขึ้นมาเป็นข้าราชการระดับสูง จึงต้องใช้วิธีไต่เต้าขึ้นมาจากระดับล่าง ซึ่งก็มีผลดีตรงที่เป็นการสะสมประสบการณ์ในอาชีพไปเรื่อย ๆ แต่ข้อเสียอย่างสำคัญก็คือว่าจะขึ้นมาสู่ระดับสูงก็จะมีอายุมากเสียแล้ว จะเห็นได้จากในประเทศไทยซึ่งวุฒิและ “รุ่น” มีความสำคัญมากในการเข้าสู่ตำแหน่งระดับสูง ข้าราชการระดับสูงซึ่งควรจะคล่องแคล่วว่องไวมีความคิดริเริ่มในวิธีการบริหารงานใหม่ๆ ให้บังเกิดผลก็กลายเป็นผู้ที่ติดยึดกับแนวทางการดำเนินการเก่า ๆ ที่เคยปฏิบัติกันมา

การพ่ายแพ้สงครามต่อปรัสเซีย (Prussien) ในปี ๑๘๗๐ ทำให้เกิดวิทยาลัยรัฐศาสตร์แห่งกรุงปารีสฉันใด การพ่ายแพ้สงครามต่อเยอรมันในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ ๒ ก็เป็นตัวกระตุ้นให้เกิดโรงเรียนหรือวิทยาลัยการปกครองแห่งชาติ (Ecole Nationale d’ Administration) ฉันนั้น และกลุ่มคนที่คิด และผลักดันเรื่องเหล่านี้อย่างจริงจังคือนักกฎหมายหนุ่ม ๆ ใน Conseil d’ Etat ภายใต้การนำของนาย Michel Debré^๖

นาย Michel Debré จับเอาประเด็นที่มีผู้วิพากษ์วิจารณ์ข้าราชการระดับสูง (La Haute Function publique) ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ ๒ มาเป็นเงื่อนไขในการเสนอแนวความคิดที่จะ “ปฏิรูป” ข้าราชการระดับสูงเสียใหม่โดยเฉพาะข้าราชการระดับสูงที่ทำหน้าที่ในกลไกสำคัญที่สุดของรัฐที่เรีกกันว่า les grands corps อันหมายถึงสถาบันหรือกลไกในระดับสูงสุดของรัฐที่ทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบหน่วยงานอื่นของรัฐ อันได้แก่ Conseil d’ Etat (สภาแห่งรัฐ), Cour des Comptes (ศาลบัญชี), Inspection des Finances (ผู้ตรวจการทางการคลัง) และ Inspection Generale de L’ Administration (ผู้ตรวจราชการทั่วไป) รวมทั้งหน่วยงานที่เป็นหน้าเป็นตาของรัฐในสายตาของต่างประเทศ คือ Le corps diplomatique (คณะทูต) ด้วยแนวความคิดของคณะทำงาน ร่างโครงการจัดตั้งวิทยาลัยการปกครอง^๗ ก็คือ ในหน่วยงานระดับสูงของรัฐเช่นที่กล่าวถึงนี้จะต้องประกอบด้วยคนที่เป็นหัวกะทิ (Elite) ของประเทศอย่างแท้จริงที่มีที่มาและผ่านการฝึกอบรมมาเป็นพิเศษต่างจากข้าราชการในหน่วยงานอื่นมีความรู้ความเข้าใจในผลประโยชน์ส่วนรวมของรัฐ อันมิใช่ผลประโยชน์อันคับแคบของแต่ละหน่วยงาน มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน (esprit de corps) ในฐานะเป็นข้าราชการระดับสูงของรัฐ

วิทยาลัยการปกครอง (Ecole Nationale d’ Administration หรือ ENA) ซึ่งมีกำเนิดขึ้นมาจากแนวความคิดดังกล่าวข้างต้นในปี ๑๙๔๕ จึงเป็นสถาบันการศึกษาที่ต่างไปจากสถาบันการศึกษาอื่น ๆ คือ

๑. เป็นสถาบันที่ทำหน้าที่คัดเลือก (Selection) และให้การศึกษาอบรม (Formation) ผู้ที่จะเป็นข้าราชการระดับสูงของรัฐ

๒. เป็นสถานการศึกษาเดียวที่มิได้สังกัดกระทรวงศึกษาธิการ (Ministère de’ l’ Education Nationale) ตั้งขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีโดยตรง (Premier Ministre) โดยมีรัฐมนตรีที่รับผิดชอบกิจการข้าราชการ (Ministre de la Fonction Publique) เป็นผู้ดูแล

๓. นักเรียนซึ่งรับปีละ ๑๐๐ คนนั้น มีสถานะเป็นข้าราชการไปในตัวด้วยเรียกว่า Elève-fonctionnaire

๔. เป็น Ecole d’ application คือมุ่งให้นักเรียนซึ่งผ่านการศึกษาระดับอุดมศึกษาอย่างดีเยี่ยมมาแล้ว (ส่วนมากของผู้ที่สอบเข้าได้คือผู้ที่ผ่านวิทยาลัยรัฐศาสตร์ กรุงปารีส Institut d’ Etudes Politiques de Paris สาขา Service Public มาแล้ว) นำเอาทฤษฎีที่เรียนมาปรับใช้กับปัญหาที่เกิดขึ้นจริง โดยให้ทำรายงานเสมือนหนึ่งเป็นการปฏิบัติราชการมาจริงๆ^๘

ความสำเร็จของวิทยาลัยการปกครองหรือ ENA เกิดจากการที่ ENA สามารถสร้างหัวกะทิ (Elite) ให้กับหน่วยงานระดับสูงสุดหรือ Les Grands Corps ของรัฐได้อย่างแท้จริง ผู้ที่จะเข้ารับราชการใน Conseil d’ Etat ก็ดี, Cour des Comptes ก็ดี, Inspection des Finances ก็ดี หรือ Inspection Generale de l’ Administration ก็ดี จะต้องผ่านจาก ENA เท่านั้น^๙

ในระยะหลัง ๆ นี้ ENA เปิดให้มีข้าราชการจากต่างประเทศเข้าไปเล่าเรียนกับนักการเมืองชาวฝรั่งเศสอันเป็นผลทำให้ความร่วมมือระหว่างข้าราชการระดับสูงของประเทศต่างๆ กับข้าราชการระดับสูงของฝรั่งเศสเป็นไปด้วยดี ประเทศแรกที่เริ่มส่งข้าราชการของตนเข้า ENA ในปี ๑๙๗๒ คือ สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันอันเป็นไปตามข้อตกลงที่ขึ้นระหว่าง Adenauer กับนายพลเดอโกลล์ เมื่อปี ๑๙๖๓ โดยคัดเลือกจาก Bundesakademie fur offentliche Verwaltung ซึ่งตั้งอยู่ที่กรุง Bonn หลังจากนั้นประเทศต่างๆ ในยุโรปก็ทะยอยส่งข้าราชการของตนไปเข้าศึกษาอบรมที่ ENA บ้าง เช่น อังกฤษ คัดเลือกข้าราชการจาก Civil Service College, สเปนคัดเลือกจาก La Escuela Nacional de la Function publica superior, Alcala de Hénarés, อิตาลีคัดเลือกจากวิทยาลัยการทูตกรุงโรม (Institut Diplomatique de Rome), ออสเตรเลียเลือกจากสถาบันการทูตแห่งกรุงเวียนนา (Académie diplomatique de Vienne) เป็นต้น

หลายประเทศในแอฟริกาที่เคยเป็นอาณานิคมของฝรั่งเศสรวมทั้งบางประเทศ เช่น กรีช ซาอุดิอาราเบีย นำเอาระบบการคัดเลือกและฝึกอบรมผู้ที่จะเป็นข้าราชการระดับสูงของฝรั่งเศสไปใช้ ซึ่งตามรายงานแจ้งว่าประสบผลสำเร็จเป็นที่น่าพอใจ^๑๐ ขณะนี้ทราบว่า ประเทศจีน ประเทศเวียตนาม และประเทศกัมพูชา ก็กำลังดำเนินการจัดตั้งอยู่เช่นเดียวกัน ผู้เขียนมิได้ตั้งเป้าหมายในการเขียนบทความนี้ เพื่อที่จะเสนอให้มีการจัดตั้งสถาบันแบบ ENA ขึ้นในประเทศไทย เพราะแม้จะคิดเช่นนั้นบทความนี้ก็คงจะโน้มน้าว (convince) ให้ผู้อ่านเห็นคล้อยตามลำบาก เนื่องจากผู้เขียนมีเวลาเขียนบทความนี้น้อยมาก อันเนื่องมาจากข้อจำกัดของเวลาทำให้เขียนได้แต่ในเรื่องทั่วๆ ไป แต่อย่างไรก็ตามในวาระที่เราเริ่มจะเอาจริงเอาจังกับการจัดตั้งศาลปกครองในประเทศไทยเสียที โดยเอาสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นฐาน

ผู้เขียนอยากจะเสนอประเด็นให้ถกเถียงกันถึงการพัฒนาบุคคลากรที่จะไปทำหน้าที่ในศาลปกครอง (รวมทั้งกลไกทางกฎหมายมหาชนอื่น ๆ ที่อาจจะมีขึ้นในอนาคต) ด้วยเพราะเรื่องนี้เป็นเรื่องที่สำคัญมาก หากบุคคลากรของศาลปกครองไม่มีความ “พิเศษ” ที่เป็นที่ยอมรับของหน่วยงานอื่นๆ ที่ศาลปกครองจะไปควบคุมการกระทำของเขาแล้วศาลปกครองที่จะจัดให้มีขึ้นคงจะปฏิบัติหน้าที่ไปได้ด้วยความยากลำบากเป็นแน่แท้

 

เชิงอรรถ

 

[๑] ผู้ที่วิเคราะห์ข้อความคิดนี้ได้อย่างชัดเจน คือ Catherine Grémion ในบทความชื่อ       “Le milieu décisionnel central” ซึ่งรวมพิมพ์อยู่ในหนังสือชื่อ Administration et Politique sous la V Republique, Paris, Presse de la Fondation Nationale de Science Politique, ๑๙๘๒, หน้า ๒๐๕ หนังสือเล่มนี้มี Francis de Baeque และ Jean-Louis Quermonne เป็นบรรณาธิการ.

๒ เหตุการณ์ในช่วงนี้นำไปสู่ความพยายามของบุคคลสำคัญคนหนึ่งในวงการอุดมศึกษาทางสายสังคมศาสตร์ของฝรั่งเศสคือ Emile Boutmy ซึ่งในที่สุดจะประสบผลสำเร็จในการชักชวนบุคคลอีกหลายคนให้รวมกันก่อตั้งมูลนิธิชื่อว่า Foudation Nationale de Sciences Politiques และโรงเรียนที่จะทำการสอนระดับอุดมศึกษาชื่อว่า Ecole Libre des Sciences Politiques ซึ่งจะพัฒนาไปเป็นวิทยาลัยวิชารัฐศาสตร์อันมีชื่อเสียงของกรุงปารีส ปัญหาสำคัญที่ Emile Boutmy มองเห็นสำหรับการเรียนการสอนในคณะนิติศาสตร์ (Faculté de Droit) เท่า ๆ ที่มีอยู่ก็คือเนื้อหาและหลักสูตรค่อนข้างจะตายตัวปรับให้สอดคล้องปัญหาอันเกิดจากการบริหารราชการสมัยใหม่ได้ยากยิ่งเขาจึงปรับเอาแนวความคิดของ Daunou ซึ่งเคยใช้อยู่ระยะเวลาหนึ่ง

และต่อมาถูกยกเลิกไปโดยนโปเลียน โบนาปาร์ต ในปี ๑๘๐๓ มาใช้ นั่นคือการเรียนการสอนที่แม้จะมีกฎหมายเป็นหลักแต่ต้องเอารัฐศาสตร์หรือการเมืองเข้ามาผสมผสานด้วย เรียกว่า Sciences morales et politiques (วิชาธรรมศาสตร์และการเมือง)

- รายละเอียดเรื่องนี้มีอีกมากมายผู้เขียนคงจะได้โอกาสขยายความในโอกาสต่อไป ข้อมูลในส่วนนี้ได้มาจากหนังสือของ Pierre Favre ชื่อว่า Naissances de la Science Politique en France (๑๘๗๐–๑๙๑๔), Paris, Fayard, ๑๙๘๙ โดยเฉพาะหน้า ๒๙

๓ หนังสือที่เล่าถึงประวัติความเป็นมาของความพยายามในเรื่องนี้อย่างละเอียดคือ L’ENA avant L’ENA เขียนโดย G. Thuiller, Paris, PUF, ๑๙๘๓.

                   ^๔ ข้าราชการฝรั่งเศสแบ่งออกเป็น ๔ ระดับใหญ่ ๆ (เรียกว่า ๔ Catégories) คือ

Categorie A : คือที่เรียกว่าข้าราชการระดับสูง หมายถึงระดับที่ทำหน้าที่คิดแผนงาน

       (Conception) และอำนวยการ (Direction) ในระดับนี้ยังมีกลุ่มที่เป็นแกน

       กลางอันเป็นที่รวมของบรรดาหัวกะทิ (Elite) ซึ่งอาจจะอยู่พ้นจากระดับนี้ขึ้น

       ไปอีก (Hors Classe หรือ Hors Catégorie) เรียกกันว่า Haute Fonction

       Publique อันเป็นที่มาของคำว่า Haut Fonctionnaire (ข้าราชการชั้นสูง)

 

Categorie B : หมายถึง ข้าราชการระดับที่มีหน้าที่นำเอามติหรือข้อตัดสินใจของหน่วยงานหรือข้าราชการระดับบริหาร (ระดับสูง) ไปปรับใช้ (Fonction d’ application)

 

Categorie C : หมายถึง ข้าราชการระดับลงมือปฏิบัติที่ต้องใช้ความรู้พิเศษทางด้านใดด้านหนึ่ง (Fonction d’ execution specialisée)

 

Categorie D : หมายถึง ข้าราชการระดับลงมือปฏิบัติที่ไม่ต้องใช้ความรู้ความสามารถพิเศษ (Fonction d’ execution simple)

- สรุปจากแผนภูมิ Les Institutions de la France ในหนังสือ Ecole Nationale d’ Administration (๑๙๘๙) จัดทำโดย Centre de Documentation เพื่อเป็นคู่มือของนักเรียนที่ ENA

^๕ หลักสูตรปริญญาตรีของมหาวิทยาลัยนั้นเป็นการยากที่จะสอนเน้นรายละเอียดในบางเรื่อง ยิ่งถ้าจะให้ศึกษาทางปฏิบัติเพื่อปรับใช้ (application) ยิ่งแทบจะเป็นไปไม่ได้เลย ยกเว้นในสายวิทยาศาสตร์ เช่น ในทางแพทย์ ซึ่งก็จะต้องมีการฝึกงาน (Internat) อันเป็นส่วนหนึ่งของหลักสูตรด้วย

^๖ Michel Debré เป็นนักกฎหมายที่ปราชญ์เปรื่องมากและต่อมาในปี ๑๙๕๘ เป็นผู้ที่นายพลเดอโกลล์มอบหมายให้เอาแนวความคิดของท่านมาร่างเป็นรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐที่ ๕ คือ ฉบับที่ใช้ในปัจจุบัน

^๗ นอกจาก Michel Debré แล้ว ยังประกอบด้วย Louis Joxe, Reni Brouillet, Audré Ségalat, Jean-Marcel Jeanneney.

^๘ ผู้เขียนและ ผศ.ดร. วรพจน์  วิศรุตพิชญ์ ทดลองนำเอาวิธีการเรียนการสอนแบบนี้มาใช้กับนักศึกษาปริญญาโท ในวิชาบัณฑิตสัมนากฎหมายมหาชน ในปีการศึกษา ๒๕๓๖ (เทอมสอง) นี้เป็นครั้งแรกก็รู้สึกว่าผ่านไปด้วยดี และคงจะประเมินผลขั้นแรกได้ เมื่อนักศึกษาเสนอรายงานในเทอมหนึ่ง ปีการศึกษา ๒๕๓๗ นี้

^๙ เป็นประเพณีว่าผู้ที่จบหลักสูตร (Classement de Sortie ) ได้คะแนนเป็นลำดับแรก ๆ ของรุ่นจะเลือกเข้าทำงานที่ Conseil d’ Etat

[๑]^๐ Jean-Michel de Forges, Ecole Nationale d’ Adminstration, Paris, Que sais-je7, ๑๙๘๙, หน้า ๑๑๕.

 

บรรณานุกรม

 

๑.  Catherine Gremion, “Le milieu decisionnel central” in Administration et Politique sous la V Republique Paris, Presse de La Fondation Nationale de Science Politique, ๑๙๘๒

๒.  Pierre Favre, Naissances de la Science Politique en France (๑๘๗๐–๑๙๑๔), Paris, Fayard, ๑๙๘๙.

๓.  Jean-Michel de Forges, L’Ecole Nationale d’ Administration, Paris, Que sais-je 7, 1989.

๔.  Jean-Louis Quermonne, L’ appareil administratif de L’ Etat, Paris, Seuil, ๑๙๙๑.

๕.  Thierry Pfister, La Republique des fonctionnaires, Paris, Albin Michel, ๑๙๘๘.

๖.  Dominique Chagnolland, Le Premier des Ordres : Les hauts fonctionnaires XVIII-XX Siècle, Paris, Fayard, ๑๙๙๑.