WhistleBlower*

 

เรียบเรียงโดย ฝ่ายวิชาการ ศูนย์ข้อมูลกฎหมายกลาง

 

การให้ข้อมูล (Whistleblowing) หมายถึง การให้ข้อมูลซึ่งสามารถนำไปเป็นพยานหลักฐานในการดำเนินคดี ในกรณีที่มีการกระทำผิดกฎหมาย กฎระเบียบ การใช้เงินที่ไม่ถูกต้อง การใช้อำนาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือการกระทำซึ่งเป็นภัยต่อสุขภาพและความปลอดภัยของสังคม

นอกจากนี้ยังหมายความรวมถึง การให้ข้อเท็จจริงเพื่อประโยชน์ในทางสาธารณะ (disclosing information in the public interest)

Whistleblower เป็นกลไกสำคัญในการลดปัญหาการประพฤติมิชอบและการรับสินบน โดยจะเป็นเครื่องมือในแง่ของการปราม (deterrance) ยับยั้งไม่ให้กระทำผิด

ในรายงานของคณะกรรมการ UK Standing Committee on Standards in Public Life (แต่เดิมคือ Nolan Committee) ได้ให้ความหมายของ Whistleblower คือ การแจ้งการกระทำที่ผิดปกติอันเกิดขึ้นในองค์กร

อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการอื่น เช่น The Australian Senate Select Committee มีความเห็นว่า ไม่ควรที่จะให้คำจำกัดความไว้อย่างแน่ชัด แต่ควรที่จะทำความเข้าใจว่าหมายถึง การที่ลูกจ้างหรือเจ้าหน้าที่ได้เปิดเผยการกระทำที่ผิดปกติควรจะได้รับความคุ้มครองจากการเปิดเผยข้อเท็จจริงนั้น การเปิดเผยข้อเท็จจริงดังกล่าวนี้เป็นที่ยอมรับว่าน่าจะเชื่อถือและรับฟังได้ เพราะเมื่อได้เปิดเผยไปแล้วอาจจะทำให้ตนเองได้รับผลร้ายหรือเสียหายต่อตนเองได้ซึ่งหากไม่เป็นความจริงแล้วผู้เปิดเผยคงไม่ทำเช่นนั้น

ในปัจจุบันพฤติกรรมการติดสินบนไม่ได้กระทำระหว่างบุคคลต่อบุคคล แต่เกิดขึ้นระหว่างองค์กรโดยเฉพาะองค์กรภาคเอกชนและองค์กรภาครัฐ ซึ่ง Whistleblower จะเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการปรามไม่ให้ติดสินบนได้

โดยธรรมชาติของการติดสินบนนั้นจะหาตัวผู้กระทำผิดไม่ได้ Whistleblower จะเป็นผู้แจ้งข่าวสารการติดสินบนให้รับรู้ เพื่อให้มีการสอบสวนหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำผิดได้ดียิ่งขึ้น จากกลไกการแจ้งข้อมูลดังกล่าวจะก่อให้เกิดกลไกการปรามการกระทำความผิดขึ้นมาได้

การคุ้มครองประโยชน์ของรัฐไม่ได้มีเฉพาะเจ้าหน้าที่ของรัฐเท่านั้นแต่เอกชนสามารถมีส่วนร่วมในการเปิดเผยการกระทำที่มิชอบเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐได้

ปัจจุบันหลายประเทศมีกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำที่ไม่ชอบของเจ้าหน้าที่รัฐ หรือพนักงานบริษัทเอกชน แต่ละประเทศมีสาระสำคัญของกฎหมายที่แตกต่างกัน ซึ่งมีสาระสำคัญโดยสังเขปดังต่อไปนี้

 

1. ประเทศสหรัฐอเมริกา

กฎหมาย Whistleblower Protection Act 1989

กฎหมายเกี่ยวกับ Whistleblower ร่างขึ้นมาครั้งแรกในสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมาย The Civil Service Reform Act of 1978 และต่อมาได้แก้ไขเป็น The Whistleblower Protection Act 1989 (Public Law 101-12) มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 9 กรกฎาคม 1989 กฎหมายฉบับนี้มีสาระสำคัญเป็นการให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ (Federal employees) หรือผู้ที่เคยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งได้ให้ข้อมูลแก่รัฐบาล ในปี 1994 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัตินี้อีกครั้งหนึ่ง เพื่อขยายการคุ้มครองไปถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งทำงานในรัฐวิสาหกิจ และเจ้าหน้าที่ที่ทำงานด้านสาธารณสุข มีสาระสำคัญดังนี้

ผู้ได้รับคุ้มครอง คือ เจ้าหน้าที่ของรัฐ เว้นแต่เจ้าหน้าที่ด้านข่าวกรอง เช่น FBI หรือผู้ปฏิบัติงานให้กับรัฐสภา หรือเจ้าหน้าที่ของศาล ซึ่งจะได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายฉบับอื่น

ข้อมูลที่ได้รับความคุ้มครอง ได้แก่ ข้อมูลใดก็ตามซึ่งเจ้าหน้าที่หรือลูกจ้างของรัฐมีเหตุผลเชื่อว่ามีการกระทำผิดกฎหมาย หรือกฎระเบียบ ใช้เงินงบประมาณไม่ถูกต้อง ปฏิบัติราชการไม่ถูกต้อง ใช้อำนาจโดยไม่ชอบ หรือมีการกระทำซึ่งเป็นอันตรายต่อสุขภาพและความปลอดภัยของประชาชน

วิธีการเปิดเผยข้อมูล ผู้ให้ข้อมูลสามารถรายงานต่อผู้บังคับบัญชา หรือหน่วยงานภายนอกก็ได้ เช่น การให้ข้อมูลกับหนังสือพิมพ์

มูลเหตุจูงใจในการเปิดเผยข้อมูล ผู้เปิดเผยข้อมูลต้องกระทำโดยสุจริต (good faith) หรือมีเหตุผลเชื่อว่ามีการกระทำเช่นนั้น (reasonable belief)

กฎหมายฉบับดังกล่าวมีจุดแข็งและจุดอ่อนบางประการ ดังนี้

จุดแข็ง.1 คุ้มครองการเปิดเผยข้อมูลทุกวิธีการ

          2. มีหน่วยงานตรวจสอบและกลั่นกรองการเปิดเผยข้อมูล

          3. มีบทลงโทษทางวินัยแก่ผู้บังคับบัญชาหรือนายจ้าง (ภาครัฐ) ที่ขัดขวางการเปิดเผยข้อมูล

          4. สนับสนุนผู้เปิดเผยซึ่งไม่ระบุนาม

          5. คุ้มครองรวมถึงผู้ที่กำลังจะเปิดเผยข้อมูล

จุดอ่อน   ครอบคลุมเฉพาะเจ้าหน้าที่หรือลูกจ้างของรัฐเท่านั้น

 

2. ประเทศอังกฤษ

กฎหมาย Public Interest Disclosure Act 1998 มีสาระสำคัญดังนี้

ผู้ที่ได้รับความคุ้มครอง คือ เจ้าหน้าที่ของรัฐและลูกจ้างของเอกชน ยกเว้นเจ้าหน้าที่รักษาความมั่นคง และตำรวจ

ข้อมูลที่ได้รับความคุ้มครอง ได้แก่ ข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำผิดอาญา ข้อมูลเกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย การใช้อำนาจไม่ชอบในกระบวนการยุติธรรม ข้อมูลเกี่ยวกับอันตรายที่จะเกิดกับสุขภาพและความปลอดภัยของบุคคล ข้อมูลเกี่ยวกับการทำให้สิ่งแวดล้อมเสียหาย และการปกปิดข้อเท็จจริงขั้นต้น

วิธีการเปิดเผยข้อมูล การเปิดเผยภายใน วิธีการอื่นตามที่กฎหมายกำหนด เปิดเผยต่อสื่อมวลชน

มูลเหตุจูงใจในการเปิดเผยข้อมูล ผู้เปิดเผยข้อมูลต้องกระทำโดยสุจริต (good faith) หรือมีเหตุผลเชื่อว่ามีการกระทำเช่นนั้น (reasonable belief)

กฎหมายฉบับดังกล่าวมีจุดแข็งและจุดอ่อนบางประการ ดังนี้

จุดแข็ง  1. ครอบคลุมเจ้าหน้าที่และลูกจ้างทั้งภาครัฐและภาคเอกชน

           2  มีการเชื่อมโยงกับกฎหมายแรงงานซึ่งมีวิธีการพิสูจน์ที่หนักแน่น

           3. ไม่จำกัดวิถีทางการเปิดเผยข้อมูล

           4. ครอบคลุมถึงผู้ทำสัญญาช่วง และผู้ฝึกงาน (trainee)

           5. มีแรงจูงใจให้นายจ้างหรือผู้บังคับบัญชาถ้ามีการให้เบาะแสภายในองค์กร

จุดอ่อน  1. ไม่มีหน่วยงานกลางกำกับดูแลทำให้ยากต่อการติดตาม

           2. ไม่มีกลไกสนับสนุนให้มีการเปิดเผยต่อสาธารณชน

 

3. ประเทศออสเตรเลีย

กฎหมาย The Workplace Relations Act 1996 มีสาระสำคัญดังนี้

ผู้เปิดเผยข้อมูล คือ ลูกจ้างภาคเอกชน

ข้อมูลที่เปิดเผย คือ ข้อมูลเกี่ยวกับการฝ่าฝืนกฎหมาย

วิธีการเปิดเผยข้อมูล ต้องเปิดเผยข้อมูลกับเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งมีอำนาจ

อย่างไรก็ตาม ประเทศออสเตรเลียไม่มีกฎหมายกลางเกี่ยวกับการให้ความคุ้มครองหน่วยงานของรัฐ

 

กฎหมายของหลายประเทศจะมุ่งคุ้มครองที่ลูกจ้าง เช่น กฎหมายของออสเตรเลีย เป็นต้น แต่กฎหมายบางฉบับให้ความคุ้มครองเฉพาะเจ้าหน้าที่หรือลูกจ้างภาครัฐเท่านั้น ประเด็นนี้ถือเป็นจุดอ่อนของกฎหมาย เพราะ บุคคลภาคเอกชนสามารถเปิดเผยข้อมูลการกระทำมิชอบที่เกิดในภาครัฐได้เช่นเดียวกัน บทบาทของภาคเอกชนดังกล่าวทำให้เกิดการจัดทำประมวลจริยธรรม รวมทั้งให้การสนับสนุนการตรากฎหมายที่เกี่ยวกับการป้องกันและปราบปรามคอรัปชั่น เช่น Foreign Corrupt Practices Act 1977 ของสหรัฐอเมริกา เป็นต้น

ในประมวลจริยธรรม จะมีส่วนที่กล่าวถึงการให้ความคุ้มครอง Whistleblower ซึ่งมาจากแนวคิดว่าภาคเอกชนควรมีบทบาทในการรับผิดชอบต่อสังคม (the corporate social responsibility (CSR)) และแนวคิดดังกล่าวนี้ขยายไปถึงบริษัทข้ามชาติด้วย