ร่างกฎหมาย - การแก้ไขประกาศของคณะปฏิวัติ[*]

 

การแก้ไขชื่อและเนื้อหาของกฎหมายที่เป็นประกาศของคณะปฏิวัติหรือคำสั่งอื่นในทำนองเดียวกันนั้น ดูเหมือนว่าจะต้องการให้กระทำมาหลายยุคหลายสมัยแล้ว หากสำรวจแนวทางดำเนินการดังกล่าว พบว่าคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคยให้ความเห็นไว้ ๓ ครั้งด้วยกัน คือ ในปี พ.ศ. ๒๕๒๐, พ.ศ. ๒๕๔๕ และ พ.ศ. ๒๕๔๘

ในปัจจุบันนี้ (สิงหาคม ๒๕๔๘) กระทรวงต่างๆ มีแผนพัฒนากฎหมายของตน เสนอแก้ไขยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติอีกระลอกหนึ่ง เช่น กระทรวงมหาดไทยได้เสนอยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๕, ฉบับที่ ๕๐, ฉบับที่ ๒๕๓ และฉบับที่ ๖๓ ซึ่งควบคุมการเล่นโบว์ลิ่ง ลานสเก็ต การจำหน่ายสุรา กำหนดเขตห้ามจอดเรือ เป็นต้น ด้วยเหตุผลที่บทบัญญัติดังกล่าวนี้ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันแล้ว

ผู้เขียนได้รวบรวมความความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาและของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จากเดิมจนถึงปัจจุบัน มีดังนี้

 

๑. ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๐

เมื่อค้นย้อนหลังไปปรากฏว่า ในปี ๒๙๑๙ คณะรัฐมนตรี (ชุด ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช) ได้มีมติมอบให้สำนักงานฯ พิจารณาหาทางแก้ไขกฎหมายที่เป็น “ประกาศของคณะปฏิวัติ” เสียทั้งหมด เพื่อจะได้ไม่ต้องอ้างอิงประกาศของคณะปฏิวัติในเรื่องต่าง ๆ ต่อไป และขอทราบผลการดำเนินงานในเรื่องนี้

สำนักงานฯ ได้มีบันทึกตอบข้อหารือ (เรื่องเสร็จที่ ๒๒/๒๕๒๐) ว่า ในบรรดาประกาศของคณะปฏิวัติเหล่านั้น เมื่อได้พิจารณาถึงเนื้อหาสาระของแต่ละฉบับ จะปรากฏว่ามีทั้งที่มีลักษณะเป็นกฎหมาย คือ เป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา กับที่มิได้มีลักษณะเป็น “กฎหมาย” แต่เป็นเพียงคำสั่งของฝ่ายบริหารซึ่งไม่มีความจำเป็นที่จะต้องแก้ไขแต่ประการใด โดยประกาศของคณะปฏิวัติที่มีลักษณะเป็น “กฎหมาย” นั้น เสนอว่า อาจเปลี่ยนสภาพของประกาศของคณะปฏิวัติที่ไม่พึงประสงค์ ได้ ๓ วิธี คือ

วิธีที่หนึ่ง - ได้แก่การตรากฎหมายขึ้นฉบับหนึ่งเปลี่ยนชื่อประกาศของคณะปฏิวัติเสียใหม่ โดยมิให้เรียกชื่อประกาศของคณะปฏิวัติอีกต่อไป

วิธีที่สอง - ได้แก่การตราพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาเป็นรายฉบับเพื่อแก้ไขประกาศของคณะปฏิวัติทุกฉบับจนครบ และ

วิธีที่สาม - ได้แก่การตราพระราชบัญญัติแก้ไขประกาศของคณะปฏิวัติเป็นบางฉบับ โดยเลือกเฉพาะที่เป็นกฎหมายหลักเท่านั้น

ซึ่งในบรรดาสามวิธีดังกล่าว แต่ละวิธีต่างก็มีทั้งผลดีและผลเสียแตกต่างกัน ดังนี้

วิธีที่หนึ่ง ได้แก่การตราเป็นกฎหมายฉบับเดียวเป็นพระราชบัญญัติว่าด้วยการเปลี่ยนชื่อประกาศของคณะปฏิวัติให้เป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา แล้วแต่กรณี โดยมีเนื้อหาของกฎหมายกำหนดให้เปลี่ยนชื่อประกาศของคณะปฏิวัติเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยเรื่องนั้น ๆ ด้วยการระบุชื่อขึ้นใหม่โดยทำเป็นบัญชีแนบท้ายพระราชบัญญัติ และในพระราชบัญญัตินั้นเอง ก็จะมีบทบัญญัติให้เปลี่ยนคำว่า “ข้อ” เป็นคำว่า “มาตรา” และบัญญัติให้บรรดากฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบ ฯลฯ ใด ๆ ที่อ้างถึงประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนั้น ๆ ก็ถือว่าอ้างถึงพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาตามที่ได้เปลี่ยนชื่อไว้นั้นด้วย

การแก้ไขประกาศของคณะปฏิวัติตามนี้ จะมีผลดี คือ ในทางราชการจะไม่มีการเรียกชื่อว่า ประกาศของคณะปฏิวัติ อีกต่อไป  และในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่จะตราขึ้นนี้ รัฐบาลและรัฐสภาสามารถพิจารณาได้รวดเร็ว เพราะเป็นเพียงกฎหมายฉบับเดียวซึ่งมีบทมาตราไม่มากนัก และมีบัญชีรายชื่อแนบท้ายกฎหมายดังกล่าว แต่อาจมีผลเสียหลายประการ เป็นต้นว่า

(๑)  ทำให้เกิดปัญหายุ่งยากในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับประชาชนทั่วไปอาจมีการเรียกชื่อกฎหมายสับสน เพราะการแก้ไขชื่อประกาศของคณะปฏิวัติให้เป็นพระราชบัญญัติโดยการตรากฎหมายขึ้นนั้น มิได้หมายความว่า ในทางปฏิบัติประชาชนจะต้องยอมรับชื่อตามที่กฎหมายได้กำหนดขึ้นใหม่  และแม้แต่ทางราชการเองที่ยังไม่เคยชินต่อกฎหมาย ก็คงต้องประสบความยุ่งยากมิใช่น้อย

(๒) จะทำให้แบบการร่างกฎหมายสับสนไปด้วย ตัวอย่างเช่นในเรื่องการเรียก “ชื่อ” กฎหมาย  ปัจจุบันนี้ได้มีกฎหมายที่ออกมาแก้ไขเปลี่ยนแปลงประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๑๘ ครั้งแรก ก็เรียกชื่อว่า “พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๑๘ ลงวันที่ ๒๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๑๕ พ.ศ.๒๕๑๗” แต่ถ้าได้มีการแก้ไขชื่อประกาศของคณะปฏิวัติฉบับดังกล่าวให้เป็นพระราชบัญญัติแล้ว พระราชบัญญัติดังกล่าวก็จะถูกเรียกชื่อว่า “พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๑๕ พ.ศ. ๒๕๑๗” สับสนพอสมควร

(๓) คำปรารภอาจไม่สอดคล้องกับชื่อของพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาที่กำหนดขึ้นใหม่ เช่น คำปรารภของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ มีความว่า “โดยที่คณะปฏิวัติพิจารณาเห็นว่า การควบคุมกิจการค้าขายอันกระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชน อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมกิจการค้าขายอันกระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชนและกฎหมายว่าด้วยการกำหนดกระทรวงเจ้าหน้าที่รักษาการตามกฎหมายดังกล่าว สมควรปรับปรุงรวมเป็นกฎหมายฉบับเดียวกันเพื่อความสะดวกในการปฏิบัติ” ก็จะไม่สอดคล้องกับชื่อของกฎหมายซึ่งเป็นพระราชบัญญัติ

(๔) ประการสุดท้ายซึ่งอาจเป็นประการที่สำคัญที่สุดก็คือ การเปลี่ยนเฉพาะชื่อ ของประกาศของคณะปฏิวัติให้เป็น “พระราชบัญญัติ” หรือ “พระราชกฤษฎีกา” ก็จะกลายเป็นว่า กฎหมายนั้นมีแต่ชื่อเป็น “พระราชบัญญัติ” หรือ “พระราชกฤษฎีกา” แต่มิได้ตราขึ้นในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์และมิได้มีการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเช่นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาอื่น ๆ โดยทั่วไป

วิธีที่สอง ได้แก่การแก้ไขประกาศของคณะปฏิวัติเป็นรายฉบับทุกฉบับโดยตราเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาในเรื่องนั้น ๆ เป็นเอกเทศเพื่อยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติเดิม แล้วบัญญัติข้อความขึ้นใหม่  วิธีนี้จะมีผลดี คือ กฎหมายจะเป็นรูปแบบของกฎหมายที่ถูกต้องไม่มีการขัดแย้งระหว่างชื่อ คำปรารภ และเนื้อหาของกฎหมาย ประชาชนทั่วไปไม่ต้องยุ่งยากในการเรียกกฎหมายในชื่อประกาศของคณะปฏิวัติอีกต่อไป เพราะไม่มีกฎหมายเช่นนี้ใช้บังคับ แต่วิธีที่สอง มีผลเสีย คือ

(๑)  รัฐบาลอาจถูกตำหนิว่า กระทำการในสิ่งที่ไม่จำเป็น เนื่องจากการเสนอร่างพระราชบัญญัติต่อสภาฯ เพื่อพิจารณาก็ดี หรือการนำร่างพระราชกฤษฎีกาขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงนามพระปรมาภิไธยก็ดี มิได้มีการเปลี่ยนแปลงในเนื้อหาสาระของกฎหมายแต่อย่างใด

(๒) รัฐบาลอาจทำให้สภาฯ ต้องเสียเวลาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเป็นจำนวนมาก  และนอกจากนั้น ในการพิจารณาแก้ไขร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว สภาฯ อาจยกประเด็นใหม่ ๆ ในบทบัญญัติของร่างพระราชบัญญัติที่รัฐบาลเสนอต่อสภาฯ ขึ้นอภิปรายได้ทุกประเด็น รวมทั้งการแก้ไขในสาระสำคัญต่าง ๆ ได้อย่างกว้างขวาง ซึ่งอาจกระทบกระเทือนถึงนโยบายของกระทรวงทบวงกรมที่ได้กำหนดไว้ตามพระราชบัญญัตินั้น และการแก้ไขบทบัญญัติเหล่านี้ อาจตรงหรือไม่ตรงกับนโยบายของรัฐบาลก็ได้

วิธีที่สาม ได้แก่การแก้ไขประกาศของคณะปฏิวัติเฉพาะบางฉบับที่รัฐบาลเห็นว่ามีความจำเป็นต้องแก้ไขสาระสำคัญบางส่วนอยู่แล้ว ก็เลยถือโอกาสยกเป็นร่างพระราชบัญญัติขึ้นใหม่ทั้งฉบับ  การแก้ไขโดยวิธีนี้ได้เคยมีการปฏิบัติมาแล้ว เช่นเมื่อจะมีการแก้ไขประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๗ ลงวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕  กระทรวงมหาดไทยได้ยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติฉบับดังกล่าวแล้วตราเป็นพระราชบัญญัติการฌาปนกิจสงเคราะห์ พ.ศ. ๒๕๑๗ ออกมาใช้บังคับแทน การแก้ไขโดยวิธีนี้ จะมีผลดี คือ รัฐบาลไม่เสี่ยงต่อการถูกวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องการตราพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาโดยไม่แก้ไขเนื้อหาสาระดังกล่าวมาแล้ว และในการเสนอร่างพระราชบัญญัติต่อสภา รัฐบาลก็สามารถคัดเลือกกฎหมายเฉพาะบางฉบับเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาได้ตามความเหมาะสม

ผลเสียของวิธีที่สามนี้ คือ เจตนารมณ์ของรัฐบาลที่จะมิให้มีการอ้างอิงถึงประกาศของคณะปฏิวัติอีกต่อไปจะไม่ได้ผลสมบูรณ์ เพราะการอ้างอิงถึงประกาศของคณะปฏิวัติยังคงต้องมีอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประกาศของคณะปฏิวัติบางประเภท เช่น ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๑ ซึ่งใช้บังคับเสมือนพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ และประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๙ ซึ่งใช้บังคับเสมือนพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายแม่บท คือ พระราชบัญญัติควบคุมคุณภาพอาหาร พ.ศ. ๒๕๐๗ เพราะประกาศของคณะปฏิวัติประเภทนี้จะไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติมต่อไปอีก

เพื่อให้การปฏิบัติราชการเป็นไปโดยมีผลดีและประหยัดเวลาได้มากที่สุด ในเรื่องนี้สำนักงานฯ เสนอความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีว่า การแก้ไขโดยวิธีที่สามจะมีผลเสียแก่รัฐบาลน้อยที่สุด

 

๒. การสำรวจประกาศของคณะปฏิวัติและคำสั่งอื่นในลักษณะเดียวกันของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ มอบหมายให้สำนักงานฯตรวจสอบการใช้บังคับประกาศของคณะปฏิวัติและเสนอแนะการยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ สำนักงานฯ ได้สำรวจประกาศของคณะปฏิวัติและคำสั่งอื่นในลักษณะเดียวกัน ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๐๑ ถึง พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งมีจำนวนทั้งสิ้น ๕๗๘ ฉบับ พบว่าได้มีการยกเลิกโดยชัดแจ้ง หรือยกเลิกโดยปริยายในกรณีที่สถานการณ์เช่นนั้นไม่มีแล้ว เหลือประกาศของคณะปฏิวัติหรือคำสั่งในลักษณะเดียวกันที่ยังคงใช้บังคับ ใน ๓ ลักษณะ ดังนี้

กลุ่มที่ ๑ ประกาศของคณะปฏิวัติหรือคำสั่งที่มีฐานะเป็นพระราชบัญญัติที่ยังไม่ถูกยกเลิกโดยกฎหมายใด ๑๕ ฉบับ

กลุ่มที่ ๒ ประกาศของคณะปฏิวัติหรือคำสั่งที่เป็นการแก้ไขกฎหมายอื่น จำนวน ๗๕ ฉบับ กลุ่มนี้ไม่จำเป็นต้องแก้ไขหรือยกเลิก เพราะได้แทรกเข้าไปแทนที่บทมาตราเดิมแล้ว

กลุ่มที่ ๓ ประกาศของคณะปฏิวัติหรือคำสั่งที่มีเนื้อหาเป็นพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ โอนกรรมสิทธิ์ที่ธรณีสงฆ์ โอนอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการ กำหนดเขตอำนาจศาล จัดตั้งหรือรวมจังหวัด หรือพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตอุทยานแห่งชาติ กำหนดเขตปลอดภัยในราชการทหาร จัดตั้งสหกรณ์หรือนิคมสหกรณ์ มีรวมกัน ๑๒๐ ฉบับ ส่วนนี้ไม่ต้องยกเลิก เพราะต้องการผลทางกฎหมายให้เป็นอย่างนั้นอยู่

รายละเอียดปรากฏตามบันทึก แนบหนังสือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ นร ๐๙๐๑/๓๒๘๐ ลงวันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๕

 

๓. ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับการยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘

จากการรายงานของสำนักงานฯ ข้างต้น ในปี ๒๕๔๖ คณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติและคำสั่งอื่นที่มีลักษณะเดียวกัน โดยในส่วนของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๑๕ (ควบคุมกิจการค้าขายอันกระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชน) ได้มอบหมายให้สำนักงานฯ รับไปดำเนินการแล้วนำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาภายในปี พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งต่อมาคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๕) ได้จัดทำบันทึก (เรื่องเสร็จที่ ๑๕๐/๒๕๔๘ บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘) มีความเห็นเกี่ยวกับการยกเลิก ดังนี้

ในปัจจุบันกิจการที่อยู่ภายใต้บังคับของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ มีลักษณะเปลี่ยนแปลงไป ดังนี้

(ก) กิจการบางอย่างไม่มีความจำเป็นต้องควบคุมตามวัตถุประสงค์ที่เคยกำหนดไว้เดิม เช่น กิจการคลังสินค้า ไซโล หรือห้องเย็น ในอดีตการควบคุมกิจการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อมิให้มีการกักตุนสินค้าในกรณีประเทศเกิดภาวะขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค แต่ในปัจจุบันการประกอบกิจการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาคุณภาพของสินค้าและสร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่ผู้ผลิตสินค้าหรือผู้ประกอบการ วัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการดังกล่าวจึงไม่ใช่เพื่อป้องกันการกักตุนสินค้าดังเช่นในอดีตซึ่งถือเป็นลักษณะของกิจการที่กระทบต่อความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชน

(ข) กิจการที่ในปัจจุบันไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีการประกอบกิจการหรือไม่เนื่องจากไม่มีการขออนุญาตประกอบกิจการและหน่วยงานที่รับผิดชอบก็ไม่ได้ให้ความสำคัญในการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง เช่น การประกอบธุรกิจรับฝากโลหะทองคำ โลหะเงิน หรือโลหะอื่นที่คล้ายคลึงกัน หรือกิจการยุบเรือเป็นเศษเหล็ก เป็นต้น

(ค) กิจการที่อยู่ในระหว่างการดำเนินการตราหรือปรับปรุงกฎหมายขึ้นมาควบคุมเป็นการเฉพาะเพื่อให้มีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับสถานการณ์ในปัจจุบัน เช่น กิจการเดินอากาศ หรือกิจการท่าเรือเดินทะเล  ซึ่งแม้ว่าจะเป็นกิจการที่ถูกควบคุมโดยประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ อยู่แล้วก็ตาม เนื่องจากหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ เป็นหลักเกณฑ์ทั่วไปที่ใช้กับกิจการทุกประเภทจึงไม่สามารถนำไปใช้บังคับกับการประกอบกิจการดังกล่าวที่มีลักษณะเฉพาะแตกต่างจากกิจการอื่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ

(ง) กิจการที่มีกฎหมายเฉพาะควบคุมอยู่แล้ว เช่น การประกันภัย การธนาคาร หรือการประกอบธุรกิจเครดิตฟองซิเอร์ อันจะเห็นได้ว่ากฎหมายเฉพาะได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์ในการประกอบกิจการเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของผู้บริโภคหรือประโยชน์สาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกว่าหลักเกณฑ์ทั่วไปที่กำหนดไว้ในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ และเมื่อมีกฎหมายเฉพาะขึ้นมาควบคุมแล้ว ในปัจจุบันกิจการดังกล่าว จึงไม่อยู่ภายใต้บังคับของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ ตามที่ข้อ ๖  แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ ได้บัญญัติไว้  

(จ) กิจการที่ไม่มีกฎหมายเฉพาะควบคุมการประกอบกิจการของเอกชนจึงมีความจำเป็นต้องอาศัยประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ ในการควบคุมการประกอบกิจการหรือการอนุญาต เช่น การประกอบธุรกิจบัตรเครดิต การประปา หรือการไฟฟ้า เป็นต้น

โดยที่ข้อเท็จจริงขณะนี้มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องบางแห่งกำลังดำเนินการตรากฎหมายขึ้นมาควบคุมกิจการที่อยู่ภายใต้บังคับประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ เป็นการเฉพาะ ซึ่งเมื่อมีการตรากฎหมายเฉพาะควบคุมกิจการใดแล้ว การประกอบกิจการดังกล่าวก็จะไม่อยู่ภายใต้บังคับของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ อันจะส่งผลให้ความจำเป็นในการบังคับใช้ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ ค่อย ๆ หมดไป  ดังนั้น เพื่อให้การยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ มีความเป็นไปได้และเหมาะสม คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๕) จึงเห็นสมควรเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา ดังนี้

(๑) กำหนดเป็นนโยบายให้ชัดเจนว่ากิจการใดที่ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ ควบคุมอยู่ในปัจจุบันไม่มีความจำเป็นต้องควบคุมอีกต่อไปโดยคำนึงถึงบทบัญญัติมาตรา ๘๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ส่วนกิจการใดที่ยังมีความจำเป็นต้องควบคุมก็มอบหมายให้หน่วยงานที่รับผิดชอบไปดำเนินการตราพระราชบัญญัติขึ้นมาควบคุมเป็นการเฉพาะให้ครบถ้วน และเมื่อได้มีการตรากฎหมายเฉพาะควบคุมกิจการที่จำเป็นครบถ้วนแล้วจึงดำเนินการตรากฎหมายยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ ต่อไป

(๒) ในระหว่างที่ยังไม่สามารถยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ หากรัฐบาลมีความจำเป็นต้องตรากฎหมายขึ้นมาควบคุมกิจการที่มีผลกระทบต่อความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชนเพิ่มเติม รัฐบาลจะต้องไม่อาศัยอำนาจตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ ตราพระราชกฤษฎีกาหรือออกประกาศเพื่อควบคุมกิจการดังกล่าว เนื่องจากไม่สอดคล้องกับมาตรา ๕๐  ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น แต่จะต้องดำเนินการตราเป็นกฎหมายเฉพาะ

 

บทสรุป

๑. ข้อเสนอของคณะกรรมการกฤษฎีกาในปี พ.ศ. ๒๕๒๐ จะเป็นความเห็นในการเสนอรูปแบบการร่างกฎหมายแก้ไขประกาศของคณะปฏิวัติ ซึ่งเป็นความเห็นที่ไปด้วยความรอบคอบ และมีข้อเสนอที่เป็นทั้งผลดีผลเสียต่อผู้ใช้กฎหมายและต่อรัฐบาลในการเสนอร่างกฎหมาย ความเห็นดังกล่าวนี้ หากศึกษาอย่างลึกซึ้งแล้ว ก็จะได้แง่มุมเทคนิคในการร่างกฎหมายเป็นอย่างดี

๒. ความเห็นของสำนักงานฯ ในปี พ.ศ. ๒๕๔๕ เป็นการสำรวจสถานะของประกาศของคณะปฏิวัติ ซึ่งทำให้ทราบว่ายังคงมีประกาศของคณะปฏิวัติและคำสั่งอื่นที่ใช้อยู่มากน้อยเพียงใด และคงเป็นการเก็บข้อมูลที่เป็นเอกสารหลักฐานไว้อ้างอิงต่อไป ที่จริงสำนักงานฯ ได้ทำเป็นตารางแสดงว่าถูกยกเลิกโดยกฎหมายใดหรือเป็นกฎหมายที่ไม่มีสถานการณ์เช่นนั้นอยู่แล้วไว้ด้วย แต่เนื่องจากเป็นข้อมูลที่มีจำนวนค่อนข้างมาก จึงไม่อาจนำมาลงในที่นี้ได้ทั้งหมด ปัจจุบันนี้ข้อมูลดังกล่าวเก็บไว้ในระบบห้องสมุดอัตโนมัติ ในส่วนของศูนย์ข้อมูลกฎหมายกลาง

๓. ส่วนความเห็นในปี ๒๕๔๘ นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาจะสะท้อนให้เห็นว่า เนื้อหาของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ มีอย่างกว้างขวาง บางส่วนไม่เคยใช้ บางส่วนใช้อยู่ เพราะหากฎหมายอื่นมาใช้ไม่ได้ และบางส่วนอาจจะขัดกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันด้วยซ้ำไป ในบันทึกฉบับเต็มคณะกรรมการกฤษฎีกาได้กล่าวถึงความเป็นมาของประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ว่ามาจากที่ไม่สามารถจะตรากฎหมายเฉพาะขึ้นมาควบคุมกิจการแต่ละประเภทได้ทันกับสถานการณ์ จึงเป็นการสะดวกในการตรากฎหมายกลางขึ้นมาควบคุม ซึ่งปัจจุบันไม่น่าจะร่างกฎหมายในลักษณะรวมเช่นนี้อีกแล้ว แต่เมื่อบางส่วนยังต้องใช้อยู่ ไม่สามารถยกเลิกได้ทันที จึงได้เสนอแนะต่อรัฐบาลเกี่ยวกับนโยบายการใช้ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ไว้ด้วย

 

 

______________________

 

[*] นายธรรมนิตย์  สุมันตกุล กรรมการร่างกฎหมายประจำ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สิงหาคม ๒๕๔๘)