ปัญหาบางประการเกี่ยวกับการเรียกค่าสินไหมทดแทนจากฝ่ายปกครอง

 

สะเทื้อน  ชูสกุล*

ความเป็นมา

 

แต่เดิมมาก่อนที่จะมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในประเทศไทย คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งรวมเรียกว่าฝ่ายปกครอง ล้วนตกอยู่ภายใต้อำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมทั้งสิ้น และก็ดูจะเป็นเรื่องปกติที่ฝ่ายผู้เสียหายจากการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองจะต้องฟ้องร้องเป็นคดีต่อศาลเพื่อเรียกค่าสินไหมทดแทนจากฝ่ายปกครองเสมอ และแม้ว่าฝ่ายปกครองจะแพ้คดีในศาลชั้นต้น ผู้เสียหายก็ยังต้องรอจนกว่าคดีจะถึงที่สุดในศาลชั้นสูงขึ้นไป ทำให้ต้องเสียเวลามากยิ่งขึ้นไปอีกจากแนวปฏิบัติที่ฝ่ายปกครองวางเอาไว้

ส่วนคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ซึ่งเป็นองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาและวินิจฉัยข้อพิพาททางปกครองตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น แต่เนื่องจากพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่มีบทบัญญัติไว้โดยชัดเจนว่าให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์มีอำนาจกำหนดค่าสินไหมทดแทนอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองและเสนอแนะต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อสั่งการให้มีการจ่ายเงินของรัฐเป็นค่าสินไหมทดแทนดังกล่าว จึงทำให้แต่เดิมมาคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จะไม่พิจารณาประเด็นเกี่ยวกับการขอให้กำหนดค่าสินไหมทดแทนอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครอง ด้วยเห็นว่าอาจจะเป็นการกระทำที่เกินอำนาจที่กฎหมายให้ไว้

 

ความพยายามในการแก้ไขปัญหา

ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ขึ้นใช้บังคับ และได้มีการกำหนดมาตรการเพื่อแก้ไขข้อขัดข้องดังที่กล่าวมาข้างต้นนั้น โดยได้บัญญัติไว้ในในมาตรา ๑๑[๑] ให้ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองมีสิทธิยื่นคำขอต่อหน่วยงานของรัฐที่ต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้น เพื่อให้พิจารณาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ และหน่วยงานดังกล่าวต้องพิจารณาคำขอนั้นให้แล้วเสร็จภายใน ๑๘๐ วัน หากไม่สามารถพิจารณาได้ทันจะต้องรายงานรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเพื่อขอขยายระยะเวลาออกไปได้อีกไม่เกิน ๑๘๐ วัน ซึ่งมีผลให้ผู้เสียหายได้รับการแก้ไขเยียวยาเร็วยิ่งขึ้น และลดภาระในด้านคดีความลงทั้งในด้านของผู้เสียหายและฝ่ายปกครอง เป็นการสร้างความเป็นธรรมแก่ผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย  และเมื่อหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งเช่นใดแล้ว หากผู้เสียหายยังไม่พอใจ มาตรานี้ก็ให้ผู้เสียหายมีสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ต่อไปได้ภายใน ๙๐ วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการวินิจฉัย เพื่อให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์มีอำนาจพิจารณาและวินิจฉัยในประเด็นที่ผู้เสียหายขอให้มีการกำหนดค่าสินไหมทดแทนได้  นอกจากนี้แล้ว มาตรา ๑๔[๒] แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ก็ยังได้รองรับให้ข้อโต้แย้งเช่นว่านี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองที่จะมีการจัดตั้งขึ้นในภายหลังอีกด้วย โดยบัญญัติไว้ว่า “เมื่อได้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นแล้ว สิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามมาตรา ๑๑ ให้ถือว่าเป็นสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง”  และโดยนัยนี้ ก็จะมีผลให้องค์กรวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาททางปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทเกี่ยวกับการกำหนดค่าสินไหมทดแทนสำหรับความเสียหายที่เกิดจากการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองในทุกกรณี

อนึ่ง เมื่อพิจารณาบทบัญญัติในวรรคหนึ่งของมาตรา ๑๑[๓] ดังกล่าว ที่ว่า “ในกรณีที่ผู้เสียหายเห็นว่าหน่วยงานของรัฐต้องรับผิดตามมาตรา ๕[๔] ผู้เสียหายจะยื่นคำขอต่อหน่วยงานของรัฐให้พิจารณาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนสำหรับความเสียหายที่เกิดแก่ตนก็ได้..” ก็จะเห็นได้ว่า มาตรา ๑๑ ไม่ได้เป็นบทบัญญัติที่บังคับให้ผู้เสียหายต้องกระทำในการเรียกค่าสินไหมทดแทนสำหรับความเสียหายที่เกิดจากการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครอง มาตรานี้เป็นเพียงการให้ทางเลือกแก่ผู้เสียหายเพิ่มขึ้นนอกเหนือจากการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมตามปกติเท่านั้น ผู้เสียหายจะเลือกใช้สิทธิยื่นคำขอต่อฝ่ายปกครองตามมาตรา ๑๑ นี้ ก็ได้ หรือไม่เลือกใช้สิทธิดังกล่าวแต่เลือกที่จะใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมเป็นคดีแพ่งในมูลละเมิดไปเสียเลยทีเดียว ก็ได้อีกเช่นกัน เนื่องจากการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม ผู้เสียหายสามารถดำเนินการได้ทันทีตามบทบัญญัติในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง โดยไม่ต้องยื่นคำขอให้ฝ่ายปกครองชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเสียก่อนแต่อย่างใด  บทบัญญัติในมาตรา ๑๑ นี้จึงไม่ได้มีวัตถุประสงค์ที่จะให้เป็นกฎหมายที่กำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้เสียหายจะต้องกระทำก่อนการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลเพื่อเรียกค่าสินไหมทดแทนสำหรับความเสียหายที่เกิดจากการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองแต่อย่างใด  เทียบเคียงกับกรณีของการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่กฎหมายกำหนดให้การอุทธรณ์เป็นขั้นตอนที่จะต้องกระทำเสมอก่อนการยื่นฟ้องคดีเพื่อเรียกค่าทดแทนเพิ่มขึ้น โดยกำหนดให้ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนยื่นอุทธรณ์ภายใน ๖๐ วันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้งให้ไปรับเงินค่าทดแทน  ทั้งนี้ ตามมาตรา ๒๕[๕] และมาตรา ๒๖[๖] แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ แต่ในด้านของฝ่ายปกครองนั้น เมื่อพิจารณาบทบัญญัติในตอนต่อไปในวรรคหนึ่งของมาตรา ๑๑[๗] ดังกล่าว ที่ว่า “ในการนี้ หน่วยงานของรัฐต้อง...พิจารณาคำขอนั้นโดยไม่ชักช้า....” ประกอบกับบทบัญญัติในวรรคสองของมาตราเดียวกัน ที่ว่า “ให้หน่วยงานของรัฐพิจารณาคำขอที่ได้รับตามวรรคหนึ่งให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวัน....” ก็เห็นได้ว่า มาตรา ๑๑ เป็นกฎหมายที่กำหนดหน้าที่ให้แก่ฝ่ายปกครองและบังคับให้ฝ่ายปกครองต้องปฏิบัติหน้าที่นั้นด้วย กล่าวคือ หากผู้เสียหายมีคำขอให้ฝ่ายปกครองชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ฝ่ายปกครองจะต้องรับและรีบพิจารณาคำขอนั้นโดยไม่ชักช้า โดยปกติจะต้องให้แล้วเสร็จภายใน ๑๘๐ วัน จะนิ่งเฉยหรือปฏิเสธการพิจารณาคำขอเช่นนั้นไม่ได้

อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตด้วยว่ามาตรา ๑๑ นี้ไม่ได้กำหนดระยะเวลาสำหรับการที่ผู้เสียหายจะยื่นคำขอต่อฝ่ายปกครองเอาไว้ และไม่ได้กำหนดอายุความสำหรับการใช้สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายในมูลละเมิดขึ้นใหม่ เพราะหากต้องการกำหนดอายุความขึ้นใหม่ก็ควรจะบัญญัติไว้โดยแจ้งชัดดังเช่นกรณีตามวรรคสองของมาตรา ๑๐[๘] แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ที่บัญญัติให้อายุความการใช้สิทธิเรียกร้องของหน่วยงานของรัฐที่มีต่อเจ้าหน้าที่มีกำหนด ๒ ปีนับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าที่ผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน หรือมีกำหนด ๑ ปีนับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง อีกทั้งการยื่นคำขอต่อฝ่ายปกครองตามมาตรา ๑๑ ดังกล่าวก็ไม่มีผลทางกฎหมายที่จะทำให้อายุความที่ล่วงไปแล้วนั้นสะดุดหยุดอยู่หรือสะดุดหยุดลง ดังนั้น หากอายุความสำหรับการใช้สิทธิเรียกร้องขาดลงแล้ว ฝ่ายปกครองก็สามารถยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้และปฏิเสธการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามปกติ

 

ปัญหาใหม่ : การจำแนกประเภทการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครอง

ครั้นต่อมาก็ได้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ให้เป็นองค์กรตุลาการที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาททางปกครองหรือคดีปกครองแทนคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และยุบเลิกคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไปในคราวเดียวกันตามความในมาตรา ๘[๙] แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๒

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๙[๑๐] วรรคหนึ่ง (๓) ให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของฝ่ายปกครองที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และมาตรา ๑๐๖[๑๑] ได้บัญญัติให้ถือว่าสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามมาตรา ๑๑[๑๒] แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ในคดีที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เป็นสิทธิฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม  ผลแห่งการนี้ ทำให้คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองถูกจำแนกออกเป็น ๒ ประเภทด้วยกัน ประเภทแรก เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งได้แก่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร เรียกว่า ละเมิดทางปกครอง  ส่วนประเภทที่สอง คือคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งได้แก่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดในกรณีอื่นๆที่ไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในกรณีแรก เรียกว่า ละเมิดทางแพ่ง  ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการการจำแนกประเภทคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองออกเป็นสองประเภทดังกล่าว  และจนถึงขณะนี้ ก็ยังมีข้อโต้แย้งหรือถกเถียงเกิดขึ้นเสมอว่าการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองในกรณีใดกรณีหนึ่งนั้น เป็นการกระทำละเมิดทางปกครองหรือละเมิดทางแพ่ง และคดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจะอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาของศาลใด ระหว่างศาลปกครองกับศาลยุติธรรม

ในส่วนของการกระทำละเมิดอันเกิดจากการออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น นั้น ไม่สู้จะเป็นปัญหาหรือมีข้อถกเถียงในการจำแนกประเภทของการกระทำละเมิดมากนัก เนื่องจากลักษณะของการกระทำที่เป็นเหตุให้เกิดการละมิดขึ้นนั้นสามารถแยกแยะได้ค่อนข้างชัดเจน กล่าวคือ หากฝ่ายปกครอง”ออกกฎ” (โปรดพิจารณาประกอบกับบทนิยามคำว่า”กฎ”ในมาตรา ๓[๑๓] แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ) หรือ”ออกคำสั่งทางปกครอง”(โปรดพิจารณาประกอบกับบทนิยามคำว่า”คำสั่งทางปกครอง” และคำว่า ”เจ้าหน้าที่”ในมาตรา ๕[๑๔] แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙) หรือ”ออกคำสั่งอื่นใด” แล้วก่อให้เกิดการละเมิดขึ้นแก่บุคคลใดๆ กรณีเช่นนี้ย่อมเป็นละเมิดทางปกครองและศาลปกครองย่อมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาเหนือข้อพิพาทดังกล่าว  หรือในกรณีที่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ก็สามารถแยกแยะได้โดยไม่ยุงยากมากนัก กล่าวคือ หากมีกฎหมายกำหนดให้ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องปฏิบัติในเรื่องใด แต่ฝ่ายปกครองละเลยต่อหน้าที่นั้น หรือปฏิบัติหน้าที่นั้นล่าช้าเกินสมควร แล้วก่อให้เกิดละเมิดขึ้นแก่บุคคลใดๆ กรณีเช่นนี้ย่อมเป็นละเมิดทางปกครองและศาลปกครองย่อมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาเหนือข้อพิพาทดังกล่าว

อย่างไรก็ดี ในกรณีการกระทำละเมิดอันเกิดจากการที่ฝ่ายปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรนี้ มีข้อสังเกตในเบื้องต้นว่า เนื่องจากภารกิจของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการจัดทำบริการสาธารณะมีอยู่มากมาย  แต่ด้วยข้อจำกัดในหลาย ๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็นอัตรากำลังเจ้าหน้าที่ งบประมาณ ทรัพยากรและเครื่องมือต่างๆ  หรือระบบบริหารจัดการ ทำให้หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่สามารถสอดส่องดูแลกิจการที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของตนให้ทั่วถึงได้ในทุกกรณี ความรับผิดในผลแห่งละเมิดของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงต้องจำกัดอยู่แต่เฉพาะในกรณีที่สาเหตุของการเกิดละเมิดขึ้นเป็นผลโดยตรงจากการละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรเท่านั้น หากไม่ใช่ผลโดยตรงแล้ว จะถือเป็นละเมิดที่เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรไม่ได้ ตัวอย่างเช่น ผู้ขับขี่รถจักรยานยนต์ที่ไม่สวมหมวกนิรภัยหรือผู้ขับขี่รถยนต์ที่ไม่คาดเข็มขัดนิรภัย  หากเกิดอุบัติเหตุขึ้นแล้วได้รับบาดเจ็บหรือถึงแก่ความตายเช่นนี้จะนำกรณีมาฟ้องเจ้าหน้าที่ตำรวจเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่เนื่องจากไม่จับกุมหรือกวดขันให้ผู้ขับขี่สวมหมวกนิรภัยหรือคาดเข็มขัดนิรภัยไม่ได้  หรือจะฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่เนื่องจากไม่กำกับดูแลให้เจ้าหน้าที่ตำรวจในสังกัดปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายในการจับกุมและกวดขันในเรื่องดังกล่าวก็ไม่ได้เช่นเดียวกัน เพราะเป็นที่เห็นได้ชัดเจนว่า สาเหตุของการเกิดอุบัติเหตุนั้นไม่ได้มีความสัมพันธ์ใดๆ กับการที่ไม่ถูกจับกุมเพราะไม่สวมหมวกนิรภัยหรือไม่คาดเข็มขัดนิรภัย

 

สำหรับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของฝ่ายปกครอง เป็นกรณีที่ค่อนข้างมีปัญหาในการจำแนกแยกแยะว่ากรณีใดจะเป็นละเมิดทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และกรณีใดเป็นละเมิดทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม เนื่องจากตามหลักกฎหมายปกครองนั้น การที่ฝ่ายปกครองจะกระทำการใด ๆ ล้วนแต่ต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้ทั้งสิ้น  ซึ่งหากจะพิจารณาแต่เพียงจากหลักกฎหมายนี้ ก็จะมีผลให้คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองเป็นละเมิดทางปกครองที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองไปทุกกรณี การตีความเช่นนี้แม้จะมีผลดีในด้านของการแก้ไขปัญหาความสับสนเกี่ยวกับเขตอำนาจศาล แต่ก็เห็นได้ว่าเป็นการตีความที่ขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายตามมาตรา ๙[๑๕]  ประกอบกับมาตรา ๑๐๖[๑๖]  แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ อย่างแจ้งชัด ดังที่กล่าวมาข้างต้น จึงมีปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปว่าการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจในกรณีเช่นใดที่เป็นละเมิดทางปกครองที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และกรณีใดเป็นละเมิดทางแพ่งที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

เมื่อพิจารณาจากลักษณะในการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองซึ่งเป็นผู้กระทำการแทนรัฐแล้ว  จะแบ่งประเภทตามลักษณะของอำนาจออกได้เป็น ๒ ประเภทด้วยกัน ได้แก่ (๑) อำนาจสำหรับการปฏิบัติการทางปกครองโดยทั่วไป และ (๒)  อำนาจบังคับการเหนือบุคคลอื่น

(๑) อำนาจสำหรับการปฏิบัติการทางปกครองโดยทั่วไป

อำนาจในประเภทนี้เป็นอำนาจที่กฎหมายให้ไว้แก่ฝ่ายปกครองเพื่อปฏิบัติหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนให้สำเร็จลุล่วงไปตามภาระหน้าที่  ซึ่งโดยปกติของการใช้อำนาจในประเภทนี้ กฎหมายที่ให้อำนาจไม่ได้มีวัตถุประสงค์ที่จะให้ฝ่ายปกครองก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิประโยชน์หรือสร้างภาระหน้าที่ตามกฎหมายขึ้นแก่บุคคลอื่นโดยเฉพาะเจาะจงลงไป รวมทั้งไม่มีการบังคับให้ฝ่ายเอกชนต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการอย่างใดเพื่อประโยชน์ในการใช้อำนาจนี้ด้วย เพียงแต่มุ่งต่อการก่อให้เกิดหรือรักษาประโยชน์สาธารณะเป็นสำคัญ  ตัวอย่างเช่น อำนาจของการรถไฟแห่งประเทศไทยในการให้บริการขนส่งสินค้าและผู้โดยสารโดยทางรถไฟ อำนาจของการประปานครหลวงและการประปาส่วนภูมิภาคในการผลิตน้ำสะอาดเพื่อจำหน่ายแก่ประชาชน  อำนาจขององค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทยในการผลิตและจำหน่ายน้ำนม  อำนาจของกรมทางหลวงในการดูแลรักษาทางหลวงและสะพานหรืออำนาจของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยในการดูแลรักษาทางพิเศษให้อยู่ในสภาพที่ดีเหมาะสมแก่การใช้งาน  อำนาจของเทศบาลในการจัดเก็บขยะมูลฝอย อำนาจของกรุงเทพมหานครในการดูแลรักษาที่สาธารณะบริเวณสนามหลวง เป็นต้น

อนึ่ง กรณีอาจเป็นไปได้ว่าในบางครั้งการใช้อำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะเช่นนี้จะก่อให้เกิดผลกระทบแก่บุคคลอื่นอยู่บ้าง เช่น การปิดสนามหลวงทั้งหมดหรือบางส่วนเป็นการชั่วคราวเพื่อปรับปรุงซ่อมแซมให้อยู่ในสภาพที่เหมาะสมแก่การใช้เป็นที่สาธารณะสำหรับการพักผ่อนหย่อนใจของประชาชนทั่วไป ทำให้ประชาชนไม่สามารถเข้าใช้ประโยชน์ในบริเวณนั้นได้ตามปกติ  หรือการปิดสะพานบางส่วนเพื่อทำการซ่อมแซมส่วนที่ชำรุดให้กลับคืนสู่สภาพที่ดี ทำให้การจราจรในบริเวณนั้นติดขัด หรือการรื้อสะพานเดิมที่ชำรุดทรุดโทรมแล้วเพื่อสร้างสะพานขึ้นใหม่แทน ทำให้ผู้ที่ต้องใช้เส้นทางนี้ต้องเลี่ยงไปใช้เส้นทางอื่นซึ่งเสียเวลาในการเดินทางและสิ้นเปลืองเชื้อเพลิงมากขึ้น หรือการปิดการจราจรในทางหลวงบางส่วนเพื่อทำทางลอดหรือทางข้าม แต่จะเห็นได้ว่าผลกระทบที่เกิดขึ้นนั้นเป็นไปเพื่อการรักษาประโยชน์ของผู้ได้รับผลกระทบนั้นเองและประโยชน์สาธารณะเป็นสำคัญ และเป็นผลกระทบที่เกิดขึ้นตามสภาพและความจำเป็นของเรื่อง  ไม่ใช่ผลที่จะได้รับตามวัตถุประสงค์หลักของกฎหมายที่ให้อำนาจในเรื่องดังกล่าว  ผลกระทบเช่นนี้จึงไม่ถือเป็นการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองที่เกี่ยวข้อง 

นอกจากนั้น ในการจัดทำหรือให้บริการสาธารณะตามอำนาจในประเภทแรกนี้ กรณีก็อาจมีการกระทำละเมิดแก่บุคคลอื่นเกิดขึ้นได้  เช่น รถเก็บขนขยะของเทศบาลเฉี่ยวชนกับรถยนต์อื่น  หรือเครื่องมือเครื่องจักรของกรมทางหลวงที่ใช้ในการทำทางลอดทางข้ามเกิดกระทบกระแทกกับรถยนต์ที่แล่นผ่านไปมา ทำให้รถยนต์นั้นๆ ได้รับความเสียหาย แต่การกระทำละเมิดดังกล่าวนั้นไม่ใช่ผลโดยตรงของการใช้อำนาจตามกฎหมายในประเภทนี้  เนื่องจากผลโดยตรงย่อมได้แก่บริการสาธารณะที่จัดทำขึ้นตามกฎหมายในเรื่องนั้นๆ (การเก็บขนขยะ การทำทางลอดหรือทางข้าม ฯลฯ) ละเมิดที่เกิดขึ้นเป็นเพียงผลข้างเคียง (ที่ไม่พึงประสงค์) ของการจัดทำบริการสาธารณะ และไม่ได้อยู่ในกรอบของวัตถุประสงค์ตามกฎหมายที่ให้อำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะในเรื่องดังกล่าวแต่อย่างใด

เมื่อละเมิดที่เกิดขึ้นไม่ใช่ผลโดยตรงของการใช้อำนาจตามกฎหมายในประเภทนี้  และไม่ได้มีเงื่อนไขเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐที่มีอยู่เหนือฝ่ายเอกชนเป็นองค์ประกอบในการก่อให้เกิดการกระทำละเมิดดังกล่าวรวมอยู่ด้วย  กรณีจึงเป็นการกระทำละเมิดโดยที่ฝ่ายปกครองไม่ได้มีฐานะทางกฎหมายที่สูงไปกว่าฝ่ายเอกชนที่ถูกกระทำละเมิด  หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน  ความรับผิดของฝ่ายปกครองในกรณีนี้จึงเป็นความรับผิดเกี่ยวกับการกระทำละเมิดทางแพ่งตามหลักกฎหมายว่าด้วยละเมิดในทางแพ่งโดยทั่วไป  คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดดังกล่าวจึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมซึ่งใช้หลักกฎหมายแพ่งและวิธีพิจารณาความแพ่งในการพิจารณาและวินิจฉัยคดี ไม่ใช่ศาลปกครอง

(๒) อำนาจบังคับการเหนือบุคคลอื่น

อำนาจในประเภทนี้เป็นอำนาจที่กฎหมายให้ไว้แก่ฝ่ายปกครองเพื่อดำเนินการกับบุคคลอื่นให้ต้องได้รับผลทางกฎหมายอย่างหนึ่งอย่างใดโดยเฉพาะเจาะจงลงไปตามที่กฎหมายในเรื่องนั้นกำหนดไว้  อันมีลักษณะเป็นอำนาจของรัฐที่มีอยู่เหนือเอกชน และผู้ที่อยู่ในบังคับของการใช้อำนาจประเภทนี้จะต้องได้รับผลกระทบต่อสิทธิประโยชน์หรือรับภาระหน้าที่อย่างหนึ่งอย่างใดตามกฎหมายนั้นเสมอ ตัวอย่างเช่น อำนาจของเจ้าหน้าที่เวนคืนในการเข้าไปสำรวจที่ดินที่อยู่ในแนวเขตตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน  อำนาจของเจ้าพนักงานท้องถิ่นในการดำเนินการรื้อถอนอาคารที่ก่อสร้างโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย  อำนาจของผู้อำนวยการทางหลวงในการรื้อถอน ทำลาย หรือขนย้ายสิ่งที่ติดตั้ง แขวน วาง หรือกองอยู่ในเขตทางหลวงในลักษณะที่เป็นการกีดขวางหรืออาจเป็นอันตรายแก่ยานพาหนะ หรือทำให้เกิดความเสียหายแก่ทางหลวง เป็นต้น  ซึ่งเป็นอำนาจของรัฐที่มีอยู่เหนือฝ่ายเอกชนในทำนองเดียวกับอำนาจในการออกกฎ  การออกคำสั่งทางปกครอง หรือการออกคำสั่งอื่นใดเพื่อบังคับให้เอกชนต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใด และเป็นอำนาจที่มีอยู่แต่เฉพาะฝ่ายรัฐเพียงฝ่ายเดียวเท่านั้น  ในกรณีที่มีการกระทำละเมิดเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจในประเภทนี้  เช่น  เจ้าพนักงานท้องถิ่นเข้าจัดการรื้อถอนอาคารที่ก่อสร้างโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่อาคารในส่วนที่ก่อสร้างโดยชอบด้วยกฎหมายด้วย การกระทำละเมิดดังกล่าวย่อมเป็นผลโดยตรงของการใช้อำนาจตามกฎหมายในเรื่องนั้น  โดยมีเงื่อนไขเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐที่มีอยู่เหนือฝ่ายเอกชนเป็นองค์ประกอบในการกระทำละเมิดรวมอยู่ด้วย กรณีจึงเป็นการกระทำละเมิดโดยที่ฝ่ายปกครองมีฐานะทางกฎหมายที่สูงกว่าฝ่ายเอกชน เนื่องจากมีอำนาจตามกฎหมายที่จะดำเนินการในเรื่องนั้นกับฝ่ายเอกชนได้ ไม่ได้เป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกันแต่อย่างใด  ความรับผิดของฝ่ายปกครองในกรณีนี้จึงเป็นความรับผิดเกี่ยวกับการกระทำละเมิดทางปกครองตามหลักกฎหมายว่าด้วยละเมิดในทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดดังกล่าวจึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองซึ่งใช้หลักกฎหมายปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองในการพิจารณาวินิจฉัยคดี  ไม่ใช่ศาลยุติธรรม

 

ระยะเวลาและเงื่อนไขสำหรับการฟ้องคดีละเมิดทางปกครอง

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๑[๑๗] ให้การฟ้องคดีละเมิดทางปกครองต้องกระทำภายใน ๑ ปีนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ไม่เกิน ๑๐ ปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี ซึ่งเป็นไปในลักษณะเดียวกับระยะเวลาสำหรับการใช้สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายในมูลละเมิดทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๔๘[๑๘] วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายอันเกิดแต่มูลละเมิดขาดอายุความเมื่อพ้นกำหนด ๑ ปีนับแต่วันที่ผู้ต้องเสียหายรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน หรือเมื่อพ้น ๑๐ ปีนับแต่วันทำละเมิด นอกจากนั้น พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ยังได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๔๒[๑๙] วรรคสอง ว่า ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้นหรือมิได้สั่งการภายในเวลาอันสมควรหรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด  และได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๐[๒๐] ด้วยว่า คำสั่งใดที่อาจฟ้องต่อศาลปกครองได้ ให้ผู้ออกคำสั่งระบุวิธีการยื่นคำฟ้องและระยะเวลาสำหรับการยื่นคำฟ้องไว้ในคำสั่งดังกล่าวด้วย หากปรากฏในภายหลังว่ามิได้ระบุเช่นนั้น ก็ให้ผู้ออกคำสั่งแจ้งให้ผู้รับคำสั่งทราบโดยไม่ชักช้า และให้ระยะเวลาสำหรับการยื่นคำฟ้องเริ่มนับใหม่นับแต่วันที่ผู้รับคำสั่งได้รับแจ้ง แต่หากไม่มีการแจ้งใหม่ และระยะเวลาสำหรับการยื่นคำฟ้องมีกำหนดน้อยกว่า ๑ ปี ก็ให้ขยายเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องเป็น ๑ ปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง  กรณีจึงมีข้อที่ต้องพิจารณาด้วยว่า การยื่นคำขอและคำสั่งของฝ่ายปกครองตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ เป็นขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหาย และเป็นคำสั่งที่จะต้องระบุวิธีการกับระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องต่อศาลปกครองไว้ด้วย ตามนัยมาตรา ๔๒[๒๑] วรรคสอง และมาตรา ๕๐[๒๒] แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ นั้นหรือไม่[๒๓]

ดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้นแล้วว่า การยื่นคำขอต่อฝ่ายปกครองมาตรา ๑๑[๒๔] ดังกล่าวไม่ได้เป็นขั้นตอนหรือวิธีการตามกฎหมายที่ผู้เสียหายถูกบังคับให้ต้องปฏิบัติก่อนการยื่นฟ้องฝ่ายปกครองเป็นคดีละเมิด (ทั้งทางแพ่งและทางปกครอง) ต่อศาลยุติธรรม ซึ่งในปัจจุบันที่มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นแล้ว การฟ้องคดีละเมิดทางแพ่งอันเกิดจากการกระทำของฝ่ายปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมก็ยังอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์เช่นเดิมไม่มีการเปลี่ยนแปลง ดังนั้น หากจะตีความว่ามาตรา ๑๑ เป็นขั้นตอนหรือวิธีการที่ผู้เสียหายต้องกระทำเสียก่อนการยื่นฟ้องคดีละเมิดทางปกครองต่อศาลปกครองตามมาตรา ๔๒[๒๕] วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ก็จะทำให้เกิดความลักลั่นกันขึ้นในระหว่างการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมและศาลปกครองในคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองเช่นเดียวกัน ซึ่งไม่ใช่วัตถุประสงค์ของกฎหมายที่จะให้มีความลักลั่นเช่นนั้นเกิดขึ้น และโดยที่ มาตรา ๑๑ ก็ไม่ได้กำหนดระยะเวลาสำหรับการที่ผู้เสียหายจะยื่นคำขอต่อฝ่ายปกครองเอาไว้ จึงมีปัญหาตามมาอีกว่าผู้เสียหายจะต้องยื่นคำขอภายในกำหนดเวลาใด จะยื่นคำขอเมื่อสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายขาดอายุความแล้วได้หรือไม่ ประกอบกับตามปกติแล้วในกรณีที่กฎหมายมีวัตถุประสงค์ให้ถือเป็นขั้นตอนหรือวิธีการที่ต้องกระทำก่อนการยื่นฟ้อง ก็จะมีการกำหนดระยะเวลาที่จะต้องกระทำไว้โดยชัดเจน ดังเช่นในกรณีของการเรียกร้องค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืน ดังที่ได้ยกเป็นตัวอย่างมาแล้วข้างต้น กรณีจึงเห็นได้ว่าการยื่นคำขอต่อฝ่ายปกครองตามมาตรา ๑๑  แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ไม่ใช่ขั้นตอนหรือวิธีการตามนัยมาตรา ๔๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ[๒๖]

ส่วนปัญหาว่าคำสั่งของฝ่ายปกครองที่สั่งตามมาตรา ๑๑  แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ เป็นคำสั่งที่ต้องระบุวิธีการและระยะเวลาสำหรับการยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองไว้ด้วยหรือไม่ นั้น  หากพิจารณาจากถ้อยคำในวรรคหนึ่งของมาตรา ๑๑ ที่ว่า “...เมื่อหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งเช่นใดแล้ว....” ก็ชวนให้เข้าใจไปได้ว่าเป็นคำสั่งที่อยู่ในบังคับของมาตรา ๕๐[๒๗] แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ด้วย แต่เมื่อพิจารณาประกอบกับการฟ้องคดีละเมิดทางแพ่งอันเกิดจากการกระทำของฝ่ายปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมและไม่อยู่ในบังคับของมาตรา ๕๐ ดังกล่าว ก็จะเห็นถึงความลักลั่นจากการตีความเช่นนี้  และเมื่อการยื่นคำขอต่อฝ่ายปกครองตามมาตรา ๑๑[๒๘] เป็นเพียงทางเลือก ผู้เสียหายยังมีสิทธิเต็มที่ที่จะยื่นฟ้องเป็นคดีละเมิดต่อศาล ไม่ว่าจะเป็นศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง โดยจะยื่นคำขอตามมาตรา ๑๑ หรือไม่ก็ได้ ประกอบกับกรณีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองนี้ ความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้เสียหายได้รับ ก็ได้แก่ความเสียหายอันเป็นผลมาจากการกระทำละเมิดนั้นเอง หาได้เป็นผลมาจากการที่ฝ่ายปกครองไม่ชดใช้ค่าเสียหาย หรือชดใช้ค่าเสียหายให้น้อยกว่าจำนวนที่ผู้เสียหายเรียกร้องไม่ การฟ้องคดีพิพาทในกรณีเช่นนี้จึงต้องฟ้องเพื่อเรียกค่าเสียหายที่ผู้เสียหายยังไม่ได้รับตามความต้องการของตนเป็นสำคัญ โดยไม่ต้องขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งของฝ่ายปกครองตามมาตรา ๑๑  นั้นแต่อย่างใด ในทำนองเดียวกับการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ หากผู้มีสิทธิได้รับค่าทดแทนยังไม่พอใจในจำนวนค่าทดแทนที่ตนได้รับ ก็สามารถฟ้องคดีต่อศาลเพื่อเรียกค่าทดแทนเพิ่มขึ้นได้ โดยไม่ต้องขอให้ศาลเพิกถอนการกำหนดค่าทดแทนเบื้องต้นหรือผลการพิจารณาอุทธรณ์ของรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแต่อย่างใด คำสั่งของฝ่ายปกครองตามมาตรา ๑๑ นี้จึงไม่ใช่วัตถุแห่งคดีที่จะนำมาฟ้องต่อศาลปกครอง และไม่อยู่ในบังคับที่จะต้องแจ้งวิธีการและระยะเวลาสำหรับการยื่นคำฟ้องตามมาตรา ๕๐ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และการตีความเช่นนี้ก็จะมีผลให้การดำเนินคดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองสอดคล้องต้องกันไปหมดทั้งระบบ ทั้งคดีละเมิดทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และคดีละเมิดทางแพ่งที่ยังอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

___________________________

 

ตุลาคม ๒๕๔๘