กระบวนการร่างกฎหมายของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี[๑]

๑. โครงสร้างการปกครอง

                        แบ่งเป็น ๒ ระดับ คือ ระดับสหพันธรัฐและระดับมลรัฐ

๒. กระบวนการร่างกฎหมายระดับสหพันธ์

                   ๑. ผู้มีสิทธิเสนอร่างกฎหมายของประเทศเยอรมนี

                       ประกอบด้วย กระทรวงเจ้าของเรื่อง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา

                   ๒. ขอบเขตของการเสนอร่างกฎหมาย

เนื่องจากประเทศเยอรมนีเป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบบสหพันธรัฐ ซึ่งประกอบด้วย สหพันธรัฐและมลรัฐ ๑๖ มลรัฐ  รัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนี (Basic Law) จึงกำหนดขอบเขตของการเสนอร่างกฎหมาย โดยกำหนดให้กฎหมายบางลักษณะเป็นอำนาจสิทธิขาดเฉพาะของสหพันธ์ เช่น กฎหมายที่เกี่ยวกับการป้องกันประเทศและการต่างประเทศ (มาตรา ๗๓) เป็นต้น ในขณะที่กฎหมายบางลักษณะหากยังไม่มีกฎหมายของสหพันธ์ มลรัฐสามารถออกกฎหมายในเรื่องนั้นได้  อย่างไรก็ดี หากต่อมาสหพันธ์ออกกฎหมายบังคับการในเรื่องดังกล่าว กฎหมายของมลรัฐในเรื่องนั้นก็เป็นอันหมดสภาพบังคับไปโดยปริยาย เช่น กฎหมายเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการของรัฐให้แก่ประชาชน (มาตรา ๗๔) เป็นต้น

                   ๓. กระบวนการร่างกฎหมายของประเทศเยอรมนี

                        กระบวนการร่างกฎหมายของประเทศเยอรมนี มีขั้นตอนโดยสรุปดังต่อไปนี้

                        (๓.๑)   การยกร่างกฎหมาย

                                  การยกร่างกฎหมายเริ่มต้นที่กระทรวงเจ้าของเรื่อง ซึ่งเจ้าหน้าที่ของกระทรวงเจ้าของเรื่องจะเป็นผู้จัดทำร่างกฎหมาย โดยยึดถือคู่มือแบบการร่างกฎหมายที่กระทรวงยุติธรรมจัดทำขึ้นเป็นเกณฑ์ และจะมีการประสานงานขอความคิดเห็นจากหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องหรืออาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้น รวมถึงองค์กรภาคเอกชนและกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ เพื่อหารือร่วมกันให้ได้ร่างกฎหมายอันเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่าย

                        (๓.๒)   การตรวจสอบร่างกฎหมาย

                                  ร่างกฎหมายของกระทรวงเจ้าของเรื่องที่ได้รับความเห็นชอบจากหน่วยงานต่างๆ จะถูกส่งไปที่กระทรวงยุติธรรมเพื่อตรวจสอบความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมาย ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ความสอดคล้องกับกฎหมายอื่นๆ รูปแบบ ถ้อยคำ และโครงสร้างของกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมจึงมีบทบาทและหน้าที่คล้ายกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มีการจัดโครงสร้างองค์กรเป็นกลุ่มกฎหมายต่างๆ รวมทั้งสิ้นประมาณ ๖๕ กลุ่มกฎหมาย แต่ละกลุ่มมีนิติกรเฉลี่ยประมาณกลุ่มละ ๔ คน การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายจะทำโดยนิติกรของกระทรวงยุติธรรม ไม่ได้ตรวจพิจารณาโดยคณะกรรมการดังเช่นคณะกรรมการกฤษฎีกา นอกจากนี้การตรวจพิจารณาของกระทรวงยุติธรรมก็มิได้เป็นการแก้ไขหรือจัดทำร่างฯ ใหม่ขึ้น หากแต่เป็นเพียงการเขียนข้อสังเกตหรือข้อเสนอแนะเกี่ยวกับร่างกฎหมายดังกล่าวส่งกลับไปยังกระทรวงเจ้าของเรื่อง เมื่อกระทรวงเจ้าของเรื่องทำการแก้ไขร่างกฎหมายตามที่กระทรวงยุติธรรมเสนอแล้ว กระทรวงยุติธรรมก็จะทำหนังสือยืนยันส่งไปยังกระทรวงเจ้าของเรื่องเพื่อที่กระทรวงเจ้าของเรื่องจะนำร่างกฎหมายนั้นเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีต่อไป ซึ่งหน้าที่ของกระทรวงยุติธรรมจะสิ้นสุดที่ขั้นตอนนี้ และกระทรวงเจ้าของเรื่องจะเป็นผู้รับผิดชอบร่างกฎหมายต่อไปจนกว่าจะประกาศใช้ อย่างไรก็ดี ในการพิจารณาของรัฐสภากระทรวงเจ้าของเรื่องอาจขอความร่วมมือจากกระทรวงยุติธรรมให้ส่งเจ้าหน้าที่ไปช่วยชี้แจงในประเด็นข้อกฎหมายที่ซับซ้อนก็ได้

นอกจากนี้ กระทรวงมหาดไทยก็เป็นอีกหน่วยงานหนึ่งที่มีหน้าที่ต้องตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความสอดคล้องกับกฎหมายอื่น และประเมินผลกระทบที่คาดว่าจะได้รับจากร่างกฎหมายอีกด้วย ซึ่งเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานทั้งของกระทรวงยุติธรรมและกระทรวงมหาดไทยเห็นว่า การทำหน้าที่ดังกล่าวมิได้เป็นการปฏิบัติงานที่ซ้ำซ้อนกัน แต่เป็นการช่วยกันตรวจสอบเพื่อความรอบคอบ อีกทั้งการดำเนินการดังกล่าวมิได้ใช้ระยะเวลาที่เพิ่มมากขึ้นเนื่องจากกระทรวงเจ้าของเรื่องจะส่งร่างกฎหมายให้ทั้งกระทรวงยุติธรรมและกระทรวงมหาดไทยพิจารณาในเวลาเดียวกัน

                        (๓.๓)   การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี

                                  กระทรวงเจ้าของเรื่องจะส่งร่างกฎหมายที่ผ่านการตรวจพิจารณาของกระทรวงยุติธรรมแล้วเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี

                                  คณะรัฐมนตรีจะพิจารณาอนุมัติหลักการเฉพาะร่างกฎหมายที่ผ่านการตรวจพิจารณาของกระทรวงยุติธรรมและได้รับความเห็นชอบจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้วเท่านั้น หากร่างกฎหมายใดยังมีหน่วยงานที่มีข้อสังเกตหรือข้อขัดข้อง คณะรัฐมนตรีจะส่งร่างกฎหมายดังกล่าวกลับไปให้กระทรวงเจ้าของเรื่องดำเนินการเพื่อหาข้อยุติร่วมกันเสียก่อน

                        (๓.๔)   การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

                                  เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติหลักการของร่างกฎหมายแล้ว ร่างกฎหมายดังกล่าวจะถูกส่งเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร แบ่งออกเป็น ๓ วาระ คือ

                                  วาระที่ ๑  ในการพิจารณาในวาระนี้จะเป็นการแบ่งสรรร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมาธิการที่รับผิดชอบกฎหมายในเรื่องดังกล่าว หากคณะกรรมาธิการพิจารณาแล้วเห็นควรแก้ไขประการใด คณะกรรมาธิการสามารถดำเนินการแก้ไขร่างกฎหมายนั้นได้โดยไม่มีขอบเขตกำหนดไว้  ดังนั้น ในบางครั้งร่างกฎหมายที่ผ่านการแก้ไขของคณะกรรมาธิการจึงอาจแตกต่างโดยสิ้นเชิงจากร่างกฎหมายที่กระทรวงเจ้าของเรื่องเสนอ

                                  วาระที่ ๒  การพิจารณาในวาระที่ ๒ เป็นการพิจารณาร่างกฎหมายที่ผ่านการแก้ไขของคณะกรรมาธิการ ซึ่งในวาระนี้จะมีการอภิปรายกันอย่างกว้างขวาง โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถขอแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมายที่ผ่านการแก้ไขของคณะกรรมาธิการได้อีกในวาระนี้ด้วย

                                  วาระที่ ๓  วาระนี้เป็นการพิจารณาลงมติเท่านั้นโดยไม่มีการพิจารณาแก้ไขร่างกฎหมายอีก

จากนั้นร่างกฎหมายจะถูกส่งเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภา ซึ่งวุฒิสภาของประเทศเยอรมนี ประกอบด้วยตัวแทนที่มาจากฝ่ายบริหารของแต่ละมลรัฐ สมาชิกวุฒิสภาจึงเป็นตัวแทนในการปกป้องผลประโยชน์ของมลรัฐ  ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนี (Basic Law) ได้กำหนดให้กฎหมายที่มีผลกระทบต่อมลรัฐจำเป็นต้องได้รับความยินยอมร่วมกันทั้งจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ในขณะที่กฎหมายเรื่องอื่นๆ สภาผู้แทนราษฎรสามารถยืนยันการเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวได้

๓. กระบวนการร่างกฎหมายระดับมลรัฐ

                   กระบวนการร่างกฎหมายของระดับมลรัฐจะเป็นเช่นเดียวกับกระบวนการร่างกฎหมายของระดับสหพันธ์รัฐที่ได้กล่าวไปข้างต้น แต่เนื่องจากกรณีของมลรัฐมีเพียงสภาเดียว คือ สภาผู้แทนราษฎร การพิจารณาร่างกฎหมายจึงกระทำเพียง ๒ วาระ โดยจะพิจารณาลงมติในวาระที่ ๒  เว้นแต่ในบางมลรัฐที่มีหน่วยงานตรวจพิจารณาร่างกฎหมายอีกครั้งหลังจากสภาได้ลงมติแล้ว อย่างเช่นในมลรัฐเบอร์ลิน หากหน่วยงานดังกล่าวตรวจพบข้อผิดพลาดในร่างกฎหมาย ก็จะทำการแก้ไขและเสนอให้สภาพิจารณาเพื่อลงมติอีกครั้งหนึ่งในวาระที่ ๓

๔. เครื่องมือสำคัญที่ช่วยในการยกร่างกฎหมาย

๑. คู่มือแบบการร่างกฎหมายที่กระทรวงยุติธรรมจัดทำขึ้น ซึ่งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการร่างกฎหมายทั้งในระดับฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติใช้ประกอบการจัดทำร่างกฎหมายและการตรวจร่างกฎหมาย

๒. Joint Rule of Procedure of the Federal Ministries เป็นระเบียบภายในของคณะรัฐมนตรีที่ฝ่ายรัฐบาลถือปฏิบัติตาม ประกอบด้วยหลายเรื่องด้วยกัน โดยส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการร่างกฎหมายจะอยู่ในบทที่ ๖ ซึ่งกำหนดเกี่ยวกับขั้นตอนการจัดเตรียมร่างกฎหมายและเอกสารที่ต้องจัดเตรียมในการเสนอร่างกฎหมายจะต้องประกอบด้วย ตัวร่าง บันทึกประกอบร่าง บันทึกสรุปสาระสำคัญของร่าง เป็นต้น

๓. Guidelines on Regulatory Impact Assessment เป็นคู่มือที่กระทรวงมหาดไทยจัดทำขึ้นเพื่อใช้ในการประเมินผลกระทบที่คาดว่าจะได้รับจากร่างกฎหมาย โดยตรวจสอบผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อม เช่น ความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมาย ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมาย เป็นต้น ซึ่งกระทรวงเจ้าของเรื่องจะต้องจัดทำการประเมินผลกระทบมาพร้อมกับการเสนอร่าง โดยจัดทำเป็นใบปะหน้าแยกต่างหากจากตัวร่าง บันทึกประกอบ และบันทึกสรุปสาระสำคัญ