คำบรรยายในการฝึกอบรมนักกฎหมายกฤษฎีกา รุ่นที่ ๑

                     เรื่อง  หลักกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ

                                โดย นายชัยวัฒน์  วงศ์วัฒนศานต์

                                เมื่อวันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๓๙

                                        เวลา ๑๗.๐๐ - ๒๐.๐๐ น.

 

 

                                สำหรับเรื่องข้อมูลข่าวสารของทางราชการนั้น ในประเทศอังกฤษมี

OfficiaSecret Act ใช้บังคับ ซึ่งมีการแก้ไขครั้งสุดท้ายใน ค.ศ. ๑๙๘๙ ในประเทศออส

เตรเลียก็มีกฎหมายในเรื่องนี้เช่นกัน โดยตราขึ้นใช้บังคับใน ค.ศ. ๑๙๘๒ พร้อม ๆ กับ

ประเทศนิวซีแลนด์ประเทศฝรั่งเศสก็ได้แก้กฎหมายเกี่ยวกับการเข้าถึงเอกสารของทาง

ฝ่ายปกครองเมื่อวันที่ ๖มกราคม ค.ศ. ๑๙๗๘ และใน ค.ศ. ๑๙๘๓ ก็ได้ออกกฤษฎีกา

ฉบับหนึ่ง วางแนวปฏิบัติเกี่ยวกับเรื่องข่าวสารว่าต้องมีการพิมพ์แพร่หลายและสามารถ

อ้างอิงได้

                                สำหรับการพัฒนาในประเทศไทยนั้น ผมเองก็สนใจศึกษาเรื่องนี้โดย

เมื่อตอนไปศึกษาที่ระเทศสหรัฐอเมริกา ใน ค.ศ. ๑๙๗๔ ทางประเทศสหรัฐอเมริกา

กำลังแก้กฎหมายฉบับนี้พอดีและเป็นข่าวค่อนข้างจะดัง มีรายงานออกมาเยอะจึงเริ่ม

สนใจในตอนนั้น กลับมาผมก็เขียนบทความลงในวารสารนิติศาสตร์ก็เป็นเอกสารที่บาง

ท่านมีอยู่ในมือขณะนี้ ซึ่งหลักการในกฎหมายที่จะใช้บังคับก็ไม่หนีไปจากที่เป็นอยู่ใน

ขณะนั้นเท่าไหร่ แต่มีการแก้ไขเพิ่มเติมโดยปรับรายละเอียดให้ละเอียดขึ้นเพื่อปิดช่อง

โหว่เล็ก ๆ น้อย ๆ บางจุด

                                หลักเรื่องอิสระของข่าวสารหรือข้อมูลข่าวสารของทางราชการนั้น ก็

มาจากหลักง่าย ๆ ที่ว่า ในระบอบประชาธิปไตยนั้นเป็นการปกครองซึ่งประชาชนทุกคน

มีส่วนร่วมในการปกครอง ส่วนจะมากหรือน้อยแค่ไหนเพียงใดก็ขึ้นอยู่กับขนาดขององค์

กร ขนาดของประเทศ ในประเทศเล็ก ๆ อย่างสวิสเซอร์แลนด์เขาก็มีองค์กร วิธีการเข้าถึง

อย่างค่อนข้างละเอียดมาก แต่สำหรับประเทศใหญ่ ๆ เป็นไปไม่ได้ที่การปกครอง

ประเทศจะปกครองด้วยคน ๖๐ ล้านคน เพราะฉะนั้น การจัดระบบการปกครอง การมี

ตัวแทนโดยอ้อมอย่างที่มีการเลือกตั้งทั่วไปกันเมื่อเร็ว ๆ นี้ก็เป็นสิ่งจำเป็น แต่อย่างไรก็

ตามก็ต้องไม่ลืมเป้าหมายหลักคือทุกคนต้องมีส่วนร่วมในการปกครอง ถ้าเขามีความ

ต้องการที่จะใช้สิทธิใช้เสียงในการแสดงความคิดเห็นต้องเปิดช่องให้เขา ช่องนั้นจะเปิด

ได้ต่อเมื่อเขาสามารถรู้ได้ว่าในทางภาครัฐนั้นกำลังทำอะไร มีอะไรอยู่บ้าง ก็ต้องรู้ทุกสิ่ง

นั้น เขาจึงจะสามารถไปคิดต่อได้ว่าเขาจะแสดงความคิดเห็นอย่างไรในกระบวนการปก

ครอง แต่ในขณะเดียวกันก็เป็นเรื่องความจำเป็นในการปกครองเหมือนกัน คือ เรื่อง

ความลับซึ่งโดยที่จริงแล้วไม่มีประโยชน์สำหรับใครทั้งสิ้น แต่เมื่อเป็นความลับจะทำให้

คนอื่นยิ่งสงสัยว่า มีปัญหาอะไรหรือไม่ ทั้ง ๆ ที่บางครั้งแล้วอาจไม่มีปัญหาอะไรเลย แต่

ความที่ทำเป็นเรื่องลับก็ทำให้พูดกันไปต่าง ๆ นา ๆ ตัวอย่างที่ผมก็จำได้คือผมเคยชวน

ท่านมีชัยฯ ซึ่งตอนนั้นท่านเป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีแก้กฎหมายเกี่ยวกับ

การปฏิรูปที่ดิน ซึ่งมีปัญหาอยู่จึงจะเพิ่มคำว่า “เกษตรกร” เข้าไปโดยมีเจตนาเพื่อให้รวม

ถึงคนจนเข้าไปด้วย แต่เมื่อเสนอเข้าไปในสภาปรากฏว่า การพิจารณากระบวนการ

กฎหมายเป็นเรื่องลับไม่ค่อยมีการให้ข่าว ไม่ค่อยมีการเปิดเผย สมาชิกฝ่ายค้านจึงโจมตี

กฎหมายฉบับนี้ว่าเป็นการยัดไส้และมีการพูดกันอยู่หลายวันนับเป็นอาทิตย์ทั้งที่ไม่มี

อะไรเลย ซึ่งอันนี้มันก็เป็นตัวอย่างที่ผมรู้สึกว่า สิ่งที่ทำแม้จะบริสุทธิ์ใจไม่มีอะไร แต่การ

ที่ทำอะไรอย่างไม่เปิดเผยทุกคนก็จะคิดสงสัยว่ามีอะไรหรือไม่ หรือแม้แต่การเสนอ

กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการนี้เอง ก็มีร่างกฎหมายที่อาจารย์เทียนชัยฯ

จากมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ได้ทำไว้ร่างหนึ่งซึ่งท่านอาจารย์เทียนชัยฯ ก็มา

ศึกษาเมื่อช่วง พ.ศ. ๒๕๓๐ เศษ ๆ สมัยท่านนายกรัฐมนตรีชาติชายฯ แต่ก็เห็นว่าร่างนั้น

ควรปรับปรุงหลายอย่าง ผมก็พยายามทำอีกร่างขึ้นมาเพราะผมศึกษาเรื่องนี้มา แต่ใน

การเสนอเข้าไปในภาครัฐนั้นจริงอยู่กระบวนการทำงานบางทีอาจต้องมีความเร่งด่วน

กระบวนการเปิดเผยของเราก็ไม่เคยมี ปรากฏว่าเมื่อเรื่องนี้เข้าไปสู่การพิจารณาของรัฐ

บาล ผมถูกเชิญไปพูดเรื่องนี้ในหลาย ๆ ที่ ซึ่งเขาจะมองอย่างสงสัยว่าร่างกฎหมายนี้คือ

อะไร และมีหลายคนเข้าใจผิดเสียด้วยว่ากฎหมายนี้เป็นกฎหมายไปคุมหนังสือพิมพ์

ฉะนั้น สิ่งที่เราทำโดยบริสุทธิ์ใจบางสิ่งบางอย่างถ้าเราไม่เปิดเผยเพียงพอจะทำให้คนอื่น

เข้าใจผิดได้เสมอ ผมเข้าใจว่าสิ่งนี้ไม่ใช่ผมรู้สึกคนเดียวหลาย ๆ ท่านที่เคยมีประสบ

การณ์ในรัฐบาลมาคงมีประสบการณ์มากกว่าผมด้วยซ้ำ จากสิ่งไม่เป็นเรื่องกลับกลาย

เป็นเรื่องขึ้นมา เพราะฉะนั้น ความลับจึงไม่ประโยชน์กับใคร

                                ในการปกครองนั้นโดยหลักก็ต้องเปิดเผย คือ

๑.      ประชาชนมีสิทธิที่จะรู้ เป็นพื้นฐานของการปกครองระบอบ

ประชาธิปไตย

๒.      การปกครองสำหรับประชาชนก็ต้องทำเพื่อประชาชน ก็ต้องให้

ประชาชนรู้ว่ารัฐบาลทำเพื่อเขา

                                ๓. เรื่องที่เปิดเผยแล้วจะมีผลเสียหายกับประโยชน์สาธารณะคือเสีย

หายต่อประโยชน์ส่วนรวมซึ่งผลมันย้อนกลับมาเสียหายกับประชาชนส่วนใหญ่ ซึ่งกรณี

นี้ก็เป็นส่วนหนึ่งซึ่งโดยสภาพแล้วไม่อาจเปิดเผยได้

                                ดังนั้น เวลาพูดถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการ ก็ต้องพูดถึงอีกด้าน

หนึ่งเสมอว่าเมื่อไหร่ถึงจะให้เป็นความลับ ซึ่งอาจมีปัญหาอีกว่า ในเมื่อทุกอย่างเปิด

หมด แต่เรื่องนี้หรือต่อไปนี้ห้ามเปิดเผยก็จะมีข้อสงสัยว่าเป็นกฎหมายว่าด้วยความลับ

หรืออย่างไร ความเข้าใจผิดของคนที่อ่านหนังสือไม่เป็นก็ดีหรืออะไรก็ดีเกิดขึ้นได้ง่าย

จากสิ่งแบบนั้น แต่ความจริงไม่ใช่อย่างนั้น มันเป็นสิ่งเดียวกันที่จะต้องพูด ปัญหาคือว่า

จะทำอย่างไรให้สิ่งนั้นชัดเจนอันนี้เป็นหลักการพื้นฐานซึ่งเป็นความจำเป็นของหลักการ

ปกครอง คือ ถ้าทุกอย่างสามารถเปิดเผยได้แล้ว ทุก ๆ อย่างก็จะเดินไปตามครรลอง ถ้า

ทุกอย่างโปร่งใส คนที่ทำผิดก็คงไม่กล้าทำผิดกระบวนการถ้าเราเปิดเผยเท่าที่เปิดเผยได้

อย่างในการทำงานที่นี่ ผมก็เห็นหลายสิ่งหลายอย่างซึ่งเดิมไม่เคยนึกว่าจะเกิดขึ้น เช่น

สัญญาที่ให้สัมปทานโทรศัพท์ต่าง ๆ เหล่านี้ เดิมเราไม่เคยสนใจก็นึกว่าทุกอย่างก็ต้อง

ทำไปตามผลประโยชน์ของประเทศชาติ แต่พอมาพิจารณารายละเอียดของสัญญา

ปรากฏว่ามีปัญหาไม่ทราบว่าไปตกลงกันได้อย่างไรในสภาพที่เราเสียเปรียบแบบนั้น ซึ่ง

สัญญาประเภทนี้คนทั่วไปก็ดูไม่ได้ จริงอยู่ตัวมันไม่ได้บอกตรงว่าเป็นความลับ แต่ก็

พยายามไม่เปิด พยายามไม่ให้ใครรู้ เพราะฉะนั้น ถ้าทุกอย่างเปิดเผยเสีย ผมเข้าใจว่า

ทุกคนคงจะดูได้เป็นหลายแง่หลายมุม ในการเป็นแง่คิด ในการจะมีมาตรการเป็นความ

คิด feedback เข้ามาได้ว่าสิ่งนั้นถูกหรือไม่ถูก ควรหรือไม่ควร ในประเทศไทยก็มีปัญหา

มาตลอดในเรื่องความลับ ท่านจะเห็นได้ว่าเราทำงานที่นี่แฟ้มเรื่องเสร็จทุกเรื่องจะมีข้อ

ความไว้ตรงหัวเสมอตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๑๐ ย้อนขึ้นไปว่า “ใช้ในราชการไม่พึงเปิดเผยก็คือ

เป็นเรื่องปกปิดอย่างหนึ่ง ซึ่งสิ่งเหล่านั้นบางทีมันล้าสมัย เพราะพ้นมานานเป็น ๕๐ หรือ

๖๐ ปี ซึ่งไม่รู้ว่าจะปิดไปทำไม นอกจากนั้น ท่านก็จะเห็นว่าเรื่องเสร็จจะมีคำว่า “ลับ”

เต็มไปหมดเพราะหลาย ๆ เรื่องนั้น เวลาอะไรเสนอ ครม. ก็ตี “ลับ” ไว้ก่อนทั้งนั้น มา

จากครม. ก็ตี “ลับ” ไว้ทั้งนั้น พ้นจากนั้นเสร็จแล้วก็ถอนชั้นความลับ หรือถอน หรือไม่ได้

ถอนหรือถอนเต็มไปหมด มีความลับเต็มไปหมดทุกหัวระแหง ผมเคยเสนอท่าน

เลขาธิการฯ ครั้งหนึ่งว่า ทำอย่างไรเราจะเคลียร์เรื่องในห้องสมุดได้ พอติดลับอยู่อย่าง

นั้น เมื่อไปเปิดเผยก็เป็นความผิดข้อหาเปิดเผยความลับ น่าจะทำเป็นเรื่องเสนอขอรับ

มติ ครม.ว่า สิ่งที่อยู่ในหน่วยงานเรา ใครส่งเข้ามาทั้งหมดขอให้ตรวจสอบ ถ้าตรวจสอบ

แล้วอะไรยังเป็นความลับอยู่ให้เป็นความลับต่อไป แต่ถ้าไม่แจ้งมาให้ถือว่าเปิดเผยหมด

ซึ่งเราก็ไม่รู้ว่าสิ่งนั้นควรจะลับหรือไม่ลับแค่ไหน แต่พอเสนอไป หลายท่านโดยผู้ใหญ่ใน

ที่ประชุมทุกคนเห็นว่าเป็นเรื่องไม่เป็นเรื่อง แต่ขณะเดียวกันเราใช้งาน เราค้น เราทำอะไร

เราเปิดเผยเข้าไป มันก็อาจจะทำให้เราผิดก็ได้ นี่คือปัญหาของเรา แต่สิ่งที่ว่านี้หลายคน

ก็ไม่ได้ทำ อดีตเลขาธิการหลายท่านก็ไม่ได้ทำอย่างที่ว่านั้น แต่อย่างว่าบ้านเรานี่ถ้าไม่

เอาเรื่องมันเฉย แต่ถ้าเอาเรื่องเมื่อใดก็จะยุ่งเพราะฉะนั้นความลับในราชการของเราใน

อดีตมาจนถึงปัจจุบันเราตี “ลับ” กันมากเกินไป ไปสัมมนาที่ไหนเขาก็ต่อว่าต่อขานเรื่อง

นี้ เช่น มีคำสั่งแต่งตั้งทหาร ตี “ลับที่สุด” แต่ปรากฏว่าเป็นเอกสารห่อกล้วยแขกขาย

อย่างนี้ เป็นต้น เขาก็ต้องพูดกันให้เป็นเรื่องเป็นราวกัน เพราะฉะนั้นเราเองก็ใช้ความลับ

ค่อนข้างจะฟุ้งเฟ้อ จริงอยู่ในปี พ.ศ. ๒๕๑๗ มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการ

รักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๑๗ หลายท่านซึ่งเคยทำงานมาแล้วคงจะ

เคยไปอบรมมาว่าการใช้ระเบียบนั้นเป็นอย่างไร มีชั้นความลับอย่างไร ต้องแต่งตั้งเจ้า

หน้าที่ใครบ้างจะเข้าถึงความลับไหนได้ เอกสารต่าง ๆ ต้องจัดชั้นความลับ  ถ้าเปิดเผย

ไปแล้วจะเสียหาย มีสีเหลือง สีเขียว สีแดง สีน้ำเงิน ที่เราเห็นกันอยู่เป็นประจำอย่างนี้

เป็นต้น แต่พอเอาเข้าจริง ๆ ในทางปฏิบัติผมรู้สึกว่า แม้มีตัวอย่างในระเบียบนั้น ทำนอง

ว่าสิ่งไหนเป็นลับลับมาก ลับที่สุด แต่ในทางปฏิบัติก็ตีชั้นกันแบบเข้มงวดกว่าความจริง

ไว้ก่อน เช่น กระทรวงมหาดไทยจะตี “ด่วนที่สุด” เสมอ และบางทีก็ไม่ได้ตรวจ เพราะ

ฉะนั้นสภาพสิ่งเหล่านี้ในเมื่อไม่มีการควบคุมดูแล ไม่ได้ทำโดยองค์กรที่มีมาตรฐานเดียว

กัน จึงทำให้มีความลับเยอะไปหมดทำให้เอกสารไม่ถึงประชาชนเท่าที่ควรเพราะการ

เปิดเผยความลับมีความผิดตามป.อาญามาตรา ๑๖๔ โทษจำคุก ๕ ปี ซึ่งไม่ใช่น้อย ๆ

ความลับในประเทศไทยนี่ โดยความเป็นจริงหลาย ๆ เรื่องก็ไม่ได้ลับ หนังสือพิมพ์เขาก็มี

แหล่งข่าวของเขาที่เขาพร้อมจะถึงหลายสิ่งหลายอย่างทำได้ทุกอย่างเกือบจะไม่ลับถ้า

เขาจะเปิดเผย บางอย่างบางเรื่องถ้าจะเปิดเผยก็มีกฎหมายค้ำคออยู่ เพราะฉะนั้น

สภาพเมืองไทยเรา เราเห็นได้ว่าจะต้องแก้ไขให้มีสภาพความลับซึ่งมีหลักมีเกณฑ์ นั่น

คือที่มาของร่างกฎหมายนี้ ซึ่งผมคิดว่าการเสนอกฎหมายฉบับนี้เป็นสิ่งที่เหมาะสม

เพราะแต่เดิมจะปล่อยเป็นดุลพินิจของหัวหน้าหน่วยงานที่กำหนดว่าลับหรือไม่ลับและก็

ไม่มีกำหนดเวลาอะไรทั้งนั้น พอใจจะถอนเมื่อไหร่ถึงจะถอน และไม่มีการตรวจสอบที่แน่

ชัดว่าอะไรควรจะถอนได้หรือไม่ได้ คือทุกอย่างมีแนวโน้มในทางปิดหมด และทุกคนก็ไม่

มีใครไปรื้อ ถ้าตีลับไว้คนที่ไปรับงานต่อไปเปิดเผยเข้าก็จะเกิดความรู้สึกว่าเขาต้องรับผิด

ชอบกรณีเสียหาย ดังนั้น สิ่งเหล่านี้ควรจะต้องแก้ไขให้ทุกอย่างมันลับจริง ๆ อันนั้นก็เป็น

ที่มาของกฎหมายที่ช่วยกันทำออกมา ซึ่งรูปร่างก็พอใช้ได้แต่อาจไม่เป็นที่พอใจของบาง

คน เพราะอาจจะอ่านไม่รู้เรื่อง แต่บังเอิญกฎหมายฉบับนี้ผ่านกรรมาธิการร่วมแล้วแต่ยัง

ไม่ผ่านวุฒิสภา เพราะวุฒิสภายังไม่ได้ประชุมรับหลักการก็มียุบสภาเสียก่อน ก็เลยต้อง

เริ่มนับใหม่

                          โครงสร้างของกฎหมายฉบับนี้ซึ่งมีชื่อว่า “กฎหมายข้อมูลข่าวสาร

ของราชการ” ทุกคนอาจสงสัยว่า ข้อมูลคืออะไร ข่าวสารคืออะไร ซึ่งก็จะมีคำนิยามเอา

ไว้คือหมายถึงสิ่งที่สื่อความหมายให้รู้เรื่องราวข้อเท็จจริง ข้อมูลหรือสิ่งใด ๆ ไม่ว่าการสื่อ

ความหมายนั้นจะกระทำโดยสภาพของสิ่งนั้นเอง หรือโดยผ่านกรรมวิธีใด ๆ โดยสภาพ

สิ่งนั้นเองที่อาจจะสื่อความหมาย อย่างเช่น หนังสือ โดยผ่านกรรมวิธีใด ๆ ก็อาจจะเป็น

เทป V.D.O. หรือต้องผ่านข้อมูลในคอมพิวเตอร์ทำนองนี้ เป็นต้น และไม่ว่าจะทำในรูป

รายงาน เอกสาร แฟ้ม ทุกรูปแบบที่จัดทำถือเป็นข้อมูลข่าวสารหมด เพราะฉะนั้น สิ่งใด

ที่สื่อความหมายได้ สิ่งนั้นก็คือข้อมูลข่าวสารประเทศไทยมีปัญหานิดหน่อยคือ เดิมผม

ใช้คำว่า “ข่าวสาร” มาตลอดตั้งแต่ผมเขียนบทความ พ.ศ. ๒๕๒๑ คิดว่าข่าวสารก็แปล

ว่าinformation ก็เข้าใจตรงกันตามนั้น แต่ความที่พัฒนามามันก็หลากหลาย หลายคนก็

ช่วยกันคิด ซึ่งจริง ๆ แล้วถ้าคนเราเข้าใจแล้วว่าข่าวสารคืออะไรก็ไม่น่าจะมีปัญหา บาง

คนก็เอาไปเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญปี ๒๕๓๘ โดยมีการอภิปรายว่า เรื่อง ข้อมูลข่าวสาร

ต้องเปิดเผยอย่างนั้นอย่างนี้ ซึ่งในรัฐธรรมนูญก็ใช้สองคำคือ “ข้อมูลข่าวสาร” เมื่อเรา

เข้าสภาก็นั่งเถียงเอาชนะกัน ฝ่ายหนึ่งบอกว่าใช้ “ข่าวสาร” คำเดียว อีกฝ่ายบอกว่าต้อง

ใช้ “ข้อมูลข่าวสาร” ส่วนพรรคประชาธิปัตย์ คุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็เสนอให้ใช้ “ข้อมูล

ข่าวสาร” ก็เลยเชิญคณบดีคณะนิเทศน์ศาสตร์ของ ๓ มหาวิทยาลัย มี ธรรมศาสตร์

จุฬาฯธุรกิจบัณฑิตย์ มาให้

ข้อคิดเห็น คณบดีทั้ง ๓ คนก็เห็นไม่เหมือนกัน ๒ คน บอกว่า

ต้องใช้ “ข้อมูลข่าวสาร” อีกคนบอกว่า “ข่าวสาร” คำเดียว ผมเองก็ใช้ตามที่กรรมาธิการ

บอกว่าให้ใช้คำว่า “ข้อมูลข่าวสาร” เพราะ ๑. ก็ตรงกับรัฐธรรมนูญ ๒. ขาดเหลืออะไรก็

ไม่เห็นเป็นไร อย่าให้ขาดก็แล้วกัน ผมเองก็ศึกษาเรื่องนี้มาพอสมควรและเข้าใจชัดเจน

ในวันที่คณบดีมาชี้แจงว่าจริง ๆ แล้วคนเราจะเข้าใจในสิ่งที่ต่างกันเพราะเรียนมาต่างกัน

สุดท้ายเข้าใจว่าข่าวสารคือสิ่งที่สื่อความหมายให้มนุษย์เข้าใจได้ อาจจะเป็นสัญลักษณ์

ตัวเลข สี แสง ก็เป็นข่าวสารทั้งนั้น ในขณะเดียวกันผู้ที่เรียนทางด้านนิเทศศาสตร์จะแยก

ข่าวสารออกเป็น ๒ ชนิด คือ ชนิดหนึ่ง เป็นข่าวสารเบื้องต้น เป็นข้อมูลคือ data เป็น

primary information ผมก็เอาศัพท์พวกนี้มานั่งศึกษาตอนช่วงนั้นถึงได้เข้าใจว่าทำไม

เขาคิดแบบนั้นเพราะฉะนั้น primary information เขาก็เรียกว่า data เพราะคนจะไม่

ทราบ primary information คืออะไรจึงใช้คำว่า data คือสิ่งอันหนึ่งที่มีความหมาย หลัง

จากนั้น เมื่อเอา data มา processก็จะมาเป็น information เป็นคำกลาง ๆ ที่ใช้กันอยู่

ทั่วไปว่าข่าวสาร คือสิ่งซึ่งเป็นการทำจากข้อมูลเบื้องต้นเข้ามา ดังนั้น ในทางปฏิบัติข้อ

มูลอันแรกเขาจะเรียกว่า data อันที่ ๒ เรียก information แต่พอไปดูใน dictionary แล้ว

คำว่า “data” ในความหมายของหลาย dictionary ทางด้านนิเทศศาสตร์เขาก็จะบอกว่า

มันก็คือ primary information แต่หลายคนไม่เข้าใจสิ่งนี้ ผมเคยนั่งคุยกับคุณอภิสิทธิ์ฯ

ก็บอกให้รู้ว่าตอนสุดท้ายที่เป็น “ข่าวสาร” คือสิ่งที่มนุษย์เราอ่านรู้เรื่องเข้าใจได้แล้ว “ข้อ

มูล” คือสิ่งที่มนุษย์อ่านไม่รู้เรื่องอาจจะเป็นข้อมูลเบื้องต้น เป็นข้อมูลดิบ สำหรับมาทำ

อีกข้อมูลหนึ่งเท่านั้นเอง  ดังนั้น ถ้าเราไปถามคณบดีคณะนิเทศศาสตร์ก็ตอบตามวิชา

นิเทศศาสตร์ว่า กรณีตามร่างกฎหมายนี้หมายถึงความหมายที่ ๒ คือ information แต่

ผมก็แก้ปัญหาเรื่องนี้เอาไว้แล้วแต่ต้นคือ เดิมใช้คำว่า “ข่าวสาร” คำเดียวก็จริง แต่ในคำ

นิยามจะรวมถึงข้อมูลมันจะเขียนไว้ในตัวและจริง ๆ มันไม่มีอะไรขาดอีกแล้ว เพราะทุก

อย่างที่มนุษย์เข้าใจ ไม่ว่าผ่านสื่อระบบไหนก็ถือเป็นข้อมูลข่าวสารทั้งนั้น

                                โดยสภาพของกฎหมายฉบับนี้ก็ใช้กับหน่วยงานของรัฐ เป็นกรณีข่าว

สารในการครอบครองของภาครัฐ แต่ถ้าเป็นข่าวสารในมือเอกชนก็คงเป็นสิทธิของเอก

ชนนั้น แต่ว่ารัฐบาลนั้นเป็นของประชาชนทุกคน  ดังนั้น จะต้องมีหน่วยงานของรัฐที่เป็น

เจ้าของข่าวสาร หน่วยงานของรัฐนี้ก็รวมถึงราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น

รัฐวิสาหกิจส่วนราชการสังกัดรัฐสภา และศาล แต่กรณีศาลนั้นเอาเฉพาะส่วนที่ไม่เกี่ยว

กับการพิจารณาคดี เพราะว่าการที่จะเปิดเผยข้อมูลในคดีต่าง ๆ ตามกฎหมายศาลก็จะ

เป็นคนควบคุมดูแลอยู่แล้ว แล้วก็จะมีหน่วยงานอิสระอื่นซึ่งจะต้องมีการกำหนดเพิ่ม

เติมขึ้น ซึ่งที่กำหนดไว้ล่วงหน้าคือองค์กรควบคุมวิชาชีพ ซึ่งจริง ๆ เป็นองค์กรเอกชนแต่

ใช้อำนาจปกครอง องค์กรเอกชนเหล่านี้บางองค์กรก็ถึงระดับมหาชนเพราะว่าจัดตั้งขึ้น

มาโดยกฎหมาย เช่น แพทยสภา เป็นต้นเพราะแม้จะมีขึ้นมาจากการเลือกตั้งของเอกชน

เหล่านั้น แต่ในเมื่อเขาทำงานให้ฝ่ายปกครองใช้อำนาจปกครอง และเป็นกิจกรรมทาง

ฝ่ายปกครอง ก็ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายฉบับนี้

                                ในหมวดที่ ๑ ซึ่งกำหนดถึง การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร นั้น โดยหลัก

การจะมีการเปิดเผย ๓ รูปแบบ รูปแบบที่ ๑ คือมีการบังคับให้พิมพ์แพร่หลาย รูปแบบที่

๒ คือ จัดสรรที่ไว้เหมือนห้องสมุดให้คนทั่วไปเข้าไปค้นได้เอง รูปแบบที่ ๓ คือ ขาดเหลือ

จากรูปแบบ ที่ ๑ และที่ ๒ แล้ว ถ้าประชาชนเขามาขอชิ้นใดก็แล้วแต่เป็นรายชิ้นก็จัดหา

ให้ ในเรื่องแรกเรื่องการจัดพิมพ์แพร่หลายนี้ก็กำหนดไว้ในมาตรา ๗ ซึ่งในการพิมพ์แพร่

หลายจริง ๆ แล้ว ทางปฏิบัติอาจจะเป็นหนังสืออะไรก็ได้ แต่การเป็นหนังสืออะไรก็ได้นี้

ไม่ค่อยดี เพราะไม่รู้ว่าได้มีการพิมพ์หรือไม่  พิมพ์ที่ไหน เมื่อไหร่ อย่างไร เพราะฉะนั้น

ทุกประเทศก็มักจะมีหนังสือแจ้งข้อความของทางราชการอยู่คือราชกิจจานุเบกษา ซึ่งทุก

ประเทศต้องมี ซึ่งสิ่งนั้นจะเป็นหลักฐานว่าได้มีการพิมพ์จริงหรือไม่ จริงอยู่ที่ปัจจุบันราช

กิจจานุเบกษาไม่ค่อยจะได้รับการพัฒนา เพราะว่าสำนักเลขาธิการ ครม. อาจจะไม่เห็น

ความจำเป็นในส่วนนี้ทั้ง ๆ ที่จริง ๆ แล้วมันสำคัญค่อนข้างมาก เพราะอย่างน้อยทุกคน

เข้าถึงได้ ส่วนการพิมพ์แพร่หลายที่อื่นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง สิ่งที่บังคับให้พิมพ์ในราชกิจจานุ

เบกษา ตามมาตรา ๗ คือ ๑. โครงสร้างการจัดองค์กร ๒. การสรุปหน้าที่ที่สำคัญของ

หน่วยงาน ๓. สถานที่ติดต่อ ซึ่งกรณีตาม ๑–๓ นี้ สามารถพิมพ์รวมกันได้ กฎหมายนี้

ส่วนใหญ่โครงก็อิงกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกันเป็นส่วนใหญ่ประมาณ ๗๐% ที่

เหลือก็ดัดแปลงให้เหมาะสมมากขึ้นตามที่เราคิดว่าเหมาะสมหรือเอาหลักของบาง

ประเทศเข้ามาปนบ้าง เพราะฉะนั้น หลักเกณฑ์ต่าง ๆ ก็ยังคงติดอยู่ในรูปแบบนั้นพอสม

ควร ข้อที่ว่า กรณีตาม ๑-๓ รวมได้ก็หมายความว่า ปีหนึ่งก็อาจมีราชกิจจานุเบกษาออก

มาเล่มหนึ่งแนะนำหน่วยงานทั้งหมดว่ามีหน่วยอะไรบ้าง ทำหน้าที่อะไรเป็นการระบุ

โครงสร้างโดยคร่าว ๆ อำนาจหน้าที่โดยคร่าว ๆ ให้เข้าใจ มีสถานที่ติดต่อเพื่อคนที่

ต้องการจะรู้จะไปติดต่อไปก็จะเปิดหาได้ถูก ซึ่งทางปฏิบัติในราชกิจจานุเบกษาในเรื่องนี้

ของประเทศสหรัฐอเมริกาก็ง่ายสำหรับเรามาศึกษาในเรื่องการแบ่งหน่วยงานเพราะ

หน่วยงานของเขาจะมีอยู่ในนั้นหมด ถัดมาที่ต้องพิมพ์เผยแพร่ คือ เรื่อง กฎ มติ ครม.

ข้อบังคับ คำสั่ง หนังสือเวียน ระเบียบแบบแผน การตีความ ทั้งนี้ บรรดาที่จะให้มีขึ้นโดย

มีสภาพอย่างกฎเพื่อให้มีผลเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้อง ที่บอกว่ามันมีสภาพ

อย่างกฎมันคือกฎหรือไม่ แต่อย่างไรก็ตามสิ่งนี้ถ้าต้องการใช้ทั่วไปต้องมีการพิมพ์ ตรงนี้

เป็นเรื่องสำคัญเรื่องหนึ่งที่อยากเล่าให้ฟังก็คือ เราเข้าใจหรือไม่ว่า กฎคืออะไร กฎเป็น

การกำหนดสภาพข้อเท็จจริงขึ้นว่า ถ้ามีสภาพข้อเท็จจริงอย่างนั้นเกิดขึ้นแล้วจะมีผลทาง

กฎหมายอย่างนี้ แล้วก็เกิดผลไปตามกฎหมายของกฎอันนั้น เช่น สภาพบุคคลเริ่มเมื่อ

เกิด แล้วอยู่รอดเป็นทารก ใครไปฆ่าเขาก็ผิดฐานฆ่าคนตาย แต่ถ้ายังไม่เกิดก็อาจเป็น

เรื่องทำแท้ง มันก็ต่างกันไป เป็นเรื่องการกำหนดสภาพข้อเท็จจริงล่วงหน้า แล้วถ้ามีเหตุ

การณ์เกิดขึ้นอย่างนั้นผลทางกฎหมายก็จะเป็นอย่างนี้ การทำนิติกรรม โดยวัตถุ

ประสงค์ของนิติกรรมขัดต่อกฎหมายเป็นโมฆะ ผลก็คือ นิติกรรมนั้นใช้ไม่ได้  นั่นก็คือ

ผลที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ที่นี้ในความเป็นจริงกฎนั้นอาจจะมีพื้นฐานมาจากกฎพื้น

ฐาน คือ รัฐธรรมนูญ มาจนถึงพระราชบัญญัติกฎกระทรวง มาจนถึงระเบียบข้อบังคับ

กฎประเภทนี้เราเข้าใจง่าย คือ ไปดูกฎหมายลำดับรองซึ่งมีกฎหมายแม่บทให้อำนาจไว้

แต่ในความเป็นจริงในการทำงานท่านจะเห็นคำสั่งท่านเลขาธิการอยู่หลายเรื่อง เรื่องนั้น

ให้ทำอย่างนั้น เรื่องนี้ให้ทำอย่างนี้ แนวทางการทำงานของท่านต้องเป็นอย่างโน้นอย่าง

นี้ ท่านเลขาธิการฯอมรฯ ก็กำหนดแนวทางการทำงานของร่างกฎหมายและการวินิจฉัย

ร้องทุกข์ออกเป็นระเบียบ อย่างนี้เป็นต้น ซึ่งสิ่งอย่างนี้ไม่ได้เป็นเฉพาะในสำนักงานฯ

ทุกหน่วยงานมีแล้วก็มีจำนวนมากด้วย กฎหมายของ สคก.ก็อาจจะมีสัก ๒๐ หน้ารวม

ลูกบทเสร็จก็อาจจะประมาณ ๓๐ หน้า แต่ตัวระเบียบนี้ถ้าท่านเห็นการพิมพ์ลงในหนัง

สือรวมกฎหมายที่เกี่ยวกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา บางทีมีตั้ง ๓๐๐ หน้า

ทุกหน่วยงานเป็นอย่างนี้หมด และจะมีกฎอีกประเภทหนึ่งออกโดยหัวหน้าหน่วยงานจะ

เรียกว่ากฎ แต่นักกฎหมายบางระบบอาจจะยังไม่ยอมรับ ผมขอเรียกคำว่า “หลักเกณฑ์”

ไว้ก่อน เมื่อหลักเกณฑ์ที่ทำออกมานั้นมิใช่เป็นการหวังร้ายแต่เป็นการหวังดี เพื่อให้งาน

บรรลุวัตถุประสงค์เพราะฉะนั้นผู้บังคับบัญชาก็สามารถออกคำสั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชา

ปฏิบัติได้ โดยถ้ามีกรณีอย่างนั้นเกิดขึ้นให้ทำอย่างนี้ ถ้ากรณีอย่างนี้เกิดขึ้นก็ให้แก้

ปัญหาอย่างนี้ วางไว้ล่วงหน้า สภาพมันก็คล้ายกฎ ถ้าผู้ใต้บังคับบัญชาไม่ทำตามมัน

ก็จะมีการ sanction ก็คือขัดคำสั่ง ปัญหามีว่าสิ่งเหล่านั้นยังไม่เป็นคำสั่ง ยังไม่ได้บอก

ว่าให้ทำอย่างนั้นอย่างนี้ยังไม่มีผลเป็นรายกรณี แต่เป็นกฎเป็นหลักเกณฑ์ที่มันลอยอยู่

ยังไม่ใช้ แต่ถ้ามีเหตุการณ์เกิดขึ้นจึงใช้ ในทางปฏิบัติในหลักกฎหมายหลายประเทศอย่าง

ประเทศเยอรมันก็เห็นว่าสิ่งนี้ไม่ใช่กฎ เป็น guide lineอย่างหนึ่งก็มีการพูดถึงบ้างนิด

หน่อยในกฎหมายของประเทศเยอรมัน แต่ของประเทศฝรั่งเศสจะบอกว่าไม่ใช่มัน “เชพ

เดอ เซวิส” ผู้บังคับบัญชาหน่วยงานต้องออกกฎได้และบังคับภายในหน่วยงานใช้บังคับ

คนนอกไม่ได้ เขาก็วางกฎอย่างนั้นก็เกิดปัญหาขึ้นมา เพราะว่าเวลาเจ้าหน้าที่ทำงานมีผู้

มายื่นขอรับใบอนุญาต ก็มีแนวทางเป็นคำสั่งภายในเอาไว้ว่ากรณีนี้ให้พิจารณาอย่าง

นั้นกรณีนี้ให้พิจารณาอย่างนี้ เจ้าหน้าที่ไม่ทำตามนั้นก็ไม่ได้เพราะจะถูกลงโทษทางวินัย

พอทำตามกฎนั้นไปมีผลต่อบุคคลภายนอก คนภายนอกก็อ้างได้ว่าคำสั่งนี้จริง ๆ สั่งผิด

กฎหมายเขาต้องการอย่างหนึ่ง แต่หัวหน้าหน่วยงานไปสั่งอีกอย่างหนึ่ง ทำให้บุคคล

ภายนอกเดือดร้อนในกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสก็พัฒนาโดยการออกเป็นแนวทาง

กว้าง ๆ เรียกว่า “หนังสือเวียน” เป็น “ซิกุแลร์” เรียกว่า ยังไม่ได้กำหนดเรื่องใดเป็นขั้น

ตอนที่ชัดเจนค่อนข้างจะเป็นเรื่องแนวทางกว้าง ๆ ว่ากฎหมายเรื่องนั้นให้ตีความว่า

อย่างนั้น กฎหมายเรื่องนี้ให้ตีความว่าอย่างนี้ส่วนในกรณีที่กำหนดเรื่องค่อนข้างแน่ชัด

นั้นถือว่าเป็น directive ซึ่งกำหนดขั้นตอนโดยแจ้งชัดเลยว่า เรื่องนั้นต้องทำอย่างนั้น

ต้องทำอย่างนี้ เขาพยายามแยกอย่างนั้น แต่พอแยกอย่างนั้นแล้ว การพัฒนากฎหมาย

ของประเทศฝรั่งเศสก็เกิดปัญหาขึ้น ก็คือว่า ตอนแรกเขาแยกเพราะต้องการจะตรวจ

สอบว่ามีการใช้ในทางผิดกฎหมายหรือไม่ เพราะผู้บังคับบัญชานั้นสามารถออก

กฎหมายโดยออกเป็นกฎเองได้ แต่บางครั้งอ้างกฎหมายฉบับโน้นฉบับนี้มาออก และ

แทนที่จะออกเป็นกฎตามกฎหมายฉบับนั้น กลับออกเป็นหนังสือเวียน ดังนั้น จึงมีการ

วางหลักว่าหนังสือเวียนบางอย่างถ้าออกใช้บังคับภายในเป็นการตีความกฎหมายที่ใช้

อยู่ลอย ๆ ไม่เป็นปัญหา ถือว่าใช้ได้ ให้ใช้บังคับภายใน แต่เมื่อใช้บังคับภายในแล้วเอก

ชนภายนอกก็ไม่สามารถอ้างได้ว่าคำสั่งนี้ขัดต่อกฎหมายใช้ไม่ได้ แต่ถ้าบางกรณีอ้างว่า

กฎหมายฉบับนั้นกำหนดไว้อย่างนี้จึงตีความว่าอย่างนี้เพื่อให้ผู้ใต้บังคับบัญชาถือปฏิบัติ

แต่ปรากฏว่าไปวางเกณฑ์นอกเหนือจากกฎหมายเขียน ถ้าอย่างนี้ประเทศฝรั่งเศสถือว่า

เป็นหนังสือเวียนประเภทเป็นกฎ ก็ต้องมาดูในนี้ว่ากฎนั้นออกเกินอำนาจหรือไม่ ถ้าเกิน

อำนาจตามกฎหมายก็ใช้ไม่ได้ อันนี้ก็เป็นการปรับหลักเพื่อมาใช้กับสิ่งนี้ ส่วนในทาง

ทฤษฎีก็เช่นกันเนื่องจากมีการกำหนดแน่ชัดเป็นขั้นตอนว่าต้องทำอย่างนั้น อย่างนี้ เห็น

ชัดว่าเรื่องต้องลงไปและจบอย่างนั้น เพราะฉะนั้น ถ้าเกิดหลักที่ตรงกันข้าม เอกชน

สามารถฟ้องได้ว่า หนังสือแนะแนวทาง(directive) ถูกหรือผิดกฎหมาย ซึ่งแนวของ

ประเทศฝรั่งเศสกลับต่างกัน ซึ่งผมเข้าใจว่าไม่ใช่เป็นการต่างกันที่ไม่ดีเพราะว่าจริง ๆ

แล้วสิ่งนั้นเป็นเรื่องภายในที่ใช้และมันไปมีผลต่อเจ้าหน้าที่ การตีความกฎหมายว่าอย่าง

นั้นอย่างนี้ก็ต้องบอกเจ้าหน้าที่ให้เข้าใจว่าเป็นผลโดยปริยายว่าให้เจ้าหน้าที่ทำอย่างนั้น

แต่ปัญหาว่าสิ่งเหล่านี้ไม่ได้ใช้กับกรณีใดเป็นพิเศษ ปรับกับคำสั่งก็ไม่ได้ ก็ฟ้องโดยตรง

ไม่ได้ แต่ขณะเดียวกันประเทศฝรั่งเศสก็พยายามยืดให้ฟ้องตัว directive ได้ เพราะค่อน

ข้างจะชัดเจน แต่เราจะเห็นได้ว่าตรงนี้มันยังไม่ดีนักจนต่อมาในปี ๑๙๗๘ ประเทศฝรั่ง

เศสก็ค่อนข้างจะเดินไปตามแนวทางกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกา คือบังคับให้

พิมพ์สิ่งเหล่านี้ทั้งซิกุแลร์ทั้ง directive ต้องพิมพ์หมด ตอนหลังก็ออกกฎหมายให้เอกชน

อ้างได้คือ ทั้ง ๒ อย่างในความคิดของผม ซิกุแลร์ และ directive ผลจะเหมือนกันแล้ว

เดิมเคยแยกในทางทฤษฎีเท่านั้น แต่ในปัจจุบันทั้งสองสิ่งต้องพิมพ์ก็เหมือนกับกฎคือ

ต้องบอกล่วงหน้า  ดังนั้น จึงทำให้สิ่งเหล่านั้นเอกชนสามารถอ้างได้นั่นคือผลที่แตกต่าง

ออกไป เพราะฉะนั้น จะทำให้เห็นได้ว่าสิ่งเหล่านี้มันพัฒนามาจากสิ่งซึ่งเราจะไม่พูดถึง

เพราะในแง่นั้นมันเป็นกฎแน่ แต่ในแง่ของบุคคลภายนอก มันไม่ใช่คำสั่ง แต่การรอให้

เกิดเรื่องแล้วจึงมาฟ้องมันก็มีปัญหาว่าบางเรื่องก็อาจจะฟ้องได้ตั้งแต่เริ่มเดือดร้อนบาง

อย่างไม่จำต้องปรับกับคดีโดยตรงก็น่าจะได้ และบางอย่างก็ส่งผลอ้อม ๆ อยู่เสมอ จึง

น่าจะให้ attack สิ่งนั้นได้ด้วย ผลขณะนี้ที่ถือปฏิบัติกับสิ่งเหล่านี้คือ มีสภาพเหมือนกับ

กฎ คือต้องพิมพ์ บุคคลภายนอกอ้างได้ สภาพมันก็จะต่างกันออกไปในประเทศสหรัฐ

อเมริกานั้นเขาเองก็ไม่ได้คิดในแง่ของคำสั่งทางปกครองมากนั้น แต่เขาพัฒนามาจาก

หลักง่าย ๆ ในแง่ที่ว่า ในเมื่อสิ่งเหล่านี้มีความสำคัญก็ให้พิมพ์ก็เกิดผลไปในตัวว่าสิ่ง

เหล่านี้มีสภาพคล้ายกับกฎคือท้ายที่สุดต้องพิมพ์ถ้าไม่พิมพ์ในมาตรา ๘ จะบังคับเป็น

ผลเอาไว้ว่า จะนำมาใช้ในทางที่ไม่เป็นคุณกับผู้ใดไม่ได้ คือเอาหลักเกณฑ์ของกฎนั่นเอง

มาใช้กับสิ่งเหล่านี้ เว้นแต่ผู้นั้นจะรู้ตามความเป็นจริงอยู่แล้ว แต่ถ้าเขาไม่รู้ก็จะเอาไป

อ้างกับเขาไม่ได้แต่ถ้าเป็นคุณเขาสามารถอ้างได้ เพราะฉะนั้น สิ่งนี้ก็จะขยับจากสภาพ

คำสั่งลอย ๆ เสมือนกฎขึ้นมามีสภาพเกือบจะเป็นกฎ สภาพอย่างนั้นในประเทศอังกฤษ

เริ่มมีคนศึกษากฎหมายประเภทนี้โดยเรียกว่าเป็นกฎหมายลำดับที่ ๓ และเรียก

กฎหมายลูกบทเป็นกฎหมายลำดับที่ ๒ เป็นการพัฒนาขึ้นมา จะเห็นได้ว่าในตัว

กฎหมายนี้เราก็เดินตามเขาคือบังคับให้พิมพ์สิ่งนี้ แต่จริง ๆ ในกฎหมายไทยเราเองไม่

ค่อยมีปัญหาเท่าไหร่ ผมเคยทำเรื่องร้องทุกข์ในคณะที่ ๒อยู่ตอนที่ผมเป็น พผส. ก็ได้ทำ

คดีตัวอย่างไว้ในเรื่องนี้ ๒ คดีคือ กรณีกระทรวงศึกษาออกแบบการก่อสร้างมีพิมพ์เขียน

มีรายการต้องใช้วัสดุ โดยให้ใช้เหล็กที่มีเครื่องหมาย มอก. (มาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาห

กรรม) เท่านั้น แต่ปัญหาก็คือระเบียบฯว่าด้วยการพัสดุฯกำหนดว่า ถ้ามีผู้ได้ มอก. น้อย

กว่า ๒ รายคือ รายเดียวก็จะระบุไม่ได้เพราะเกรงว่าคนนั้นกลายเป็นคนผูกขาดต้อง

อย่างน้อย ๒ ราย จึงจะให้ได้เพราะจะทำให้เขาแข่งกัน แต่ทีนี้รูปแบบของกระทรวง

ศึกษาบอกให้ใช้อย่างนั้น รูปแบบหรือหนังสือนี้ไม่ได้อยู่ในคำสั่งแต่อยู่ในรูปแบบที่

สถาปนิกทำขึ้นและก็เสนอไป หัวหน้าหน่วยงานซึ่งเป็นหัวหน้าหน่วยงานออกแบบก็มีคำ

สั่งให้การออกแบบของกรมสามัญศึกษาใช้รูปแบบนี้ทั้งหมด มันก็มีผลเหมือนกันกับคำ

สั่งภายในโดยปริยาย โดยที่ว่าไม่มีคำสั่งของผู้บังคับบัญชาระดับสูงด้วยซ้ำ แต่เป็นโดย

ปริยายว่าทุกคนในกรมสามัญศึกษาถ้าออกแบบต้องใช้ลักษณะอย่างนี้ ก็มีการมาร้อง

ทุกข์ว่า กฎนี้มีรูปแบบไม่ถูกต้องตามกฎหมายซึ่งเรื่องร้องทุกข์นี้ ครท.ก็รับไว้พิจารณา

และตัดสินว่าขัดกับกฎหมายโดยกำหนดขัดกับระเบียบฯว่าด้วยการพัสดุฯ เพราะฉะนั้น

จริง ๆ แล้วแนวการวินิจฉัยร้องทุกข์นั้นก็เท่ากับยอมรับว่าให้attack หนังสือนั้นได้โดย

ตรง ปัญหาของเราก็คงไม่ซ้ำรอยอย่างกฎหมายประเทศฝรั่งเศส แต่อย่างไรก็ตาม การ

บังคับให้ต้องพิมพ์ก็เป็นผลเพิ่มขึ้น คนจะได้รู้ล่วงหน้าว่าอะไรคืออะไร

                                สำหรับกรณีมาตรา ๗ (๔) ก็ไม่ใช่เรื่องใหม่นัก เพราะมีมติ ครม. วันที่

๕ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๓๔ ให้บรรดากฎ ข้อบังคับต่าง ๆ รวมทั้งผลการตีความเป็นการ

ทั่วไปต้องลงพิมพ์ด้วย แต่ท่านจะเห็นได้ว่าราชกิจจานุเบกษาขณะนี้ไม่มีใครนำมาพิมพ์

ก็น่าจะเอาผิดกันหน่อย เพราะขัดมติ ครม. เพราะถึงแม้ไม่มีกฎหมายฉบับนี้ มติ ครม.

ตัวนั้นก็มีหลาย ๆ ท่านที่ทำงานเกี่ยวข้องกับงานคลัง ท่านจะเห็นคำสั่งกระทรวงการคลัง

มติ ครม. มากมายเป็นลักษณะแบบหนังสือกำหนดวิธีทำงาน ซึ่งสิ่งเหล่านั้นต้องพิมพ์

สำหรับกรณีของมาตรา ๗ (๕) คือในกฎหมายที่เราทำกันอยู่ ซึ่งพูดแล้วก็ลำบากเพราะมี

ผู้เกี่ยวข้อง ๒ ฝ่ายคือ ฝ่ายที่เป็นประชาชน ฝ่ายที่เป็นสื่อมวลชน และฝ่ายที่เป็นภาครัฐ

ฝ่ายที่รณรงค์สิทธิเสรีภาพเขาก็อยากจะเปิดกว้างที่สุด ส่วนฝ่ายที่เป็นภาครัฐก็พยายาม

หนี ปฏิเสธก็ไม่ได้ แต่ถ้าบอกว่าเปิดเผยเพียงเล็กน้อยบางทีก็ยอมรับได้ ฉะนั้น ในการ

เสนอกฎหมายเราก็มีแค่ ๔ อนุมาตราอนุมาตรา ๕ ก็ทิ้งไว้เป็นกรณีอื่นตามที่คณะ

กรรมการกำหนด ก็หมายความว่าดูความพร้อมดูความยอมรับอีกทีว่าเขารับไหวหรือไม่

ถ้าเขารับไหวก็กำหนดเพิ่ม แต่ท่านจะเห็นได้ว่า แม้จะกำหนดแค่ ๔ อนุมาตราอย่างนี้

ราชกิจจานุเบกษาก็ต้องหนาเพิ่มขึ้นอีกเป็น ๑๐ เท่า ซึ่งมันก็เป็นคอร์สการพิมพ์ค่อนข้าง

สูง แต่มันก็คงคุ้มค่ากับระบอบประชาธิปไตย สำนักพิมพ์ที่ไหนอยากจะไปพิมพ์ขายต่อก็

ว่ากันเลยโดยอิสระ

                                สำหรับการเปิดเผยประเภทที่ ๒ เป็นเรื่องการจัดให้สาธารณชนได้

ตรวจค้นเป็น public inspection อันนี้จะใช้บังคับกับข้อมูลข่าวสารอีกประเภทหนึ่ง อัน

ที่ ๑ คือ ผลการตีความคำวินิจฉัยที่มีผลต่อเอกชน ซึ่งจะต่างกับกรณีแรกคือกรณีแรก

เป็นคำสั่งภายในเวียนไปยังเจ้าหน้าที่บอกไปลอย ๆ ว่าเมื่อทุกอย่างเกิดขึ้นจะต้องทำ

อย่างไร แต่ผลการวินิจฉัยเฉพาะคดีเช่น กรณีขออนุญาตตั้งโรงงาน การอนุญาตหรือไม่

อนุญาตให้ตั้งเพราะเหตุผลอะไรจะต้องเตรียมไว้ให้ค้นได้ ถ้าสังคมทำได้ขนาดนี้ ๑. คน

มีความรู้เพิ่มขึ้นในเรื่องการปกครอง ๒. มีความรู้เพิ่มขึ้นในเรื่องการป้องกันตนเองในการ

วางแผนล่วงหน้าว่าเขาจะทำอะไร ไม่ใช่อยู่ ๆ ก็ยื่นขออนุญาต เพราะเขาสามารถค้นได้

ว่าเคยอนุญาตอย่างนี้หรือไม่ ไม่เคยอนุญาตอย่างนี้หรือไม่ จริงอยู่การตีความครั้งที่ ๑

มันก็ย่อมผูกมัดครั้งที่ ๒ ว่าคุณก็จะต้องปฏิบัติอย่างเดียวกันในเรื่องเดียวกัน มันเป็น

แนวทางว่าควรจะเป็นอย่างนั้น เว้นแต่มีเหตุเฉพาะว่าครั้งแรกมันผิดต้องการเปลี่ยน

ต้องมีเหตุชัดเจน ไม่ใช่ว่าเปลี่ยนเองได้ตามอำเภอใจ เพราะฉะนั้นแนวที่ว่าต้องตัดสิน

ตามบรรทัดฐานของศาลก็เป็นเหตุผลลึก ๆ ในการคุ้มครองสิทธิของประชาชนคือความ

แน่นอนในกฎหมาย จริงอยู่การตีความกฎหมายเปลี่ยนได้ แต่ว่าโดยความเป็นธรรม

แล้วจะมีห่วงมัดนักกฎหมายอยู่ระดับหนึ่ง เพราะฉะนั้น ถ้าผลการขออนุญาตต่าง ๆ มี

ให้คนค้นได้การดำเนินการเหล่านี้ก็จะสะดวกขึ้น อันที่ ๒ คือนโยบายการตีความที่ไม่เข้า

ข่ายต้องลงพิมพ์จะลงพิมพ์ก็บอกว่ามีลักษณะเป็นกฎ มีลักษณะจะใช้ทั่วไป เพราะจริง

ๆ แล้วอะไรคือนโยบาย อะไรคือการตีความ และอะไรคือกฎ บางทีแยกไม่ออกว่าสิ่งนั้น

มันมีสภาพเป็นกฎมีสภาพอย่างที่จะต้องใช้เป็นการทั่วไปหรือไม่ เพราะมันอยู่ที่ degree

ที่เกิดขึ้น ยกตัวอย่างเช่น บอกว่าการพัฒนาชนบทให้ยึดแนวทางที่กำหนดไว้ การที่หัว

หน้าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะจัดเจ้าหน้าที่ไปทำงานด้านนั้นมากขึ้นก็เป็นการทำถูกต้อง

ตามกฎหมายตามนโยบายทุกอย่าง ก็ส่งผลไปเหมือนกัน  ดังนั้นกฎหมายก็จะต้องเขียน

ในแง่ที่ว่า ถ้าคิดว่าใช้ทั่วไปต้องพิมพ์ ถ้าไม่ได้ใช้ทั่วไปก็จะต้องจัดไว้ให้ค้น อันที่ ๓ คือ

แผนงานโครงการ อันนี้เป็นข้อเสนอทางด้านฝ่าย ส.ส. แต่จริง ๆ แล้วมันก็มีพิมพ์อยู่ใน

หนังสืองบประมาณที่ผ่านสภามาแต่ว่าก็ไม่เผยแพร่กันทั่วไปคนก็อาจจะไม่รู้ ผู้รับเหมา

ก่อสร้างบางคนหูไวตาไว้ก็มีในมือเขาก็รู้ว่าเรื่องไหนมีงบประมาณเท่าไหร่ วิ่งเต้นกัน

อย่างไรดังนั้น สิ่งนี้ก็จะต้องเปิดเผยโดยทั่วไปมีไว้ให้ใครดูก็ได้ มาขอดูเมื่อไหร่ก็ได้จะได้

ไม่ต้องมาอ้างกันอันที่ ๔ ก็คือ คู่มือวิธีทำงานที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของเอกชน

คู่มือนั้นจริง ๆ แล้วก็คือคำสั่งภายในนั้นเอง แต่ว่าอาจจะเรียบเรียงเป็นกิจลักษณะ

อย่างที่พวกคุณกำลังทำกันอยู่ เช่น คู่มือปฏิบัติงานร้องทุกข์ อันที่ ๕ ก็คือสิ่งพิมพ์ที่มี

การอ้างถึงตามมาตรา ๗ วรรคสอง การลงพิมพ์ราชกิจจานุเบกษานั้นบางครั้งเราลง

พิมพ์ไม่ต้องหมดก็ได้ ถ้าบางส่วนมันมีการพิมพ์แพร่หลายอยู่แล้วในที่อื่น และมาตรา

๙ ก็บังคับกำกับในแง่ที่ว่าไม่ต้องลงพิมพ์ทั้งหมดก็ได้เพราะสิ้นเปลืองและเนื่องจากว่า

สิ่งนี้มีอยู่แน่นอนและคนก็สามารถหาได้ก็ไม่ต้องพิมพ์ แต่อย่างน้อยก็จะต้องมีหนึ่งชุด

ที่ต้องเก็บให้ทุกคนค้นได้ อันที่ ๖ ก็คือ สัญญาสัมปทานอันนี้ก็เนื่องจากตัวอย่างที่ผม

เล่าให้ฟังเมื่อกี้นี้ว่ามันมีปัญหาเกิดขึ้นจริง ๆ พอมีปัญหาจริง ๆ แล้ว ถ้าทุกคนรู้เห็นเปิด

ไว้ให้ทุกคนค้นได้ ผมคิดว่าสัญญาเหล่านี้มันก็คงแพร่หลายมีคนช่วยกันวิเคราะห์เป็น

ล้านคน เพราะฉะนั้น หลาย ๆ ตาจะไปดูทีละประเด็นว่าควรจะทำอย่างไร ไม่ใช่เก็บไว้

ในหน่วยงาน ซึ่งอะไรจะเกิดขึ้นผมก็ไม่รู้ในอนาคต เพราะว่ามีบางกรณีที่มีหน้าที่แต่ไม่

ทำตามหน้าที่ สัญญาควรจะบอกเลิกแต่ไม่บอกเลิกอะไรอย่างนี้ เป็นต้น อันที่ ๗ ก็เป็น

ข้อมูลข่าวสารอื่นที่คณะกรรมการกำหนด อันนี้ก็หมายความว่าเรากำหนดสิ่งที่ชัดเจนไว้

ก่อน ที่เหลือก็เพิ่มเติมทีหลัง

                                ในการจัดข้อมูลก็มีวิธีการบังคับไว้ในวรรคสองและวรรคสามอย่าง

เช่นเอกสารทั้งหมดอาจจะมีบางส่วนที่ลับอาจจะตัดทอนออกไปได้ ส่วนที่เหลือต้องเปิด

เสร็จแล้วก็ยืนยันหลักให้ชัดว่าผู้ที่มาขอดูไม่ต้องมีส่วนได้เสียก็ขอดูได้ วิธีการในการให้

ค้น ถ้ามีการขอสำเนาอะไรต่าง ๆ ก็ควรต้องมีวิธีอำนวยความสะดวก แต่ว่าอาจจะเรียก

ค่าธรรมเนียมในส่วนนั้นได้เพราะเป็นการให้บริการแก่คนบางคนในลักษณะเป็นการ

เฉพาะเรื่อง กฎหมายประเภทนี้เป็นกฎหมายที่ค่อนข้างจะให้บริการแก่ราษฎรซึ่งเป็นคน

ไทย บางประเทศก็ไม่มั่นใจว่าจะให้สิทธิแก่คนต่างชาติแค่ไหนเพียงใด ในวรรคสุดท้าย

ของมาตรา ๙ ก็จะบอกว่าคนต่างด้าวจะมีสิทธิตามนี้หรือไม่ให้เป็นไปตามที่กฎกระทรวง

กำหนดไว้ โดยหลักขณะนี้ยังไม่มี ถ้าจะมีก็จะต้องออกกฎกระทรวงออกมาก่อน ซึ่งเราก็

ไม่รู้ว่าการพัฒนาในอนาคตนั้นเราควรจะอนุญาตให้ชาวต่างประเทศดูได้แค่ไหน เราควร

จะมีพันธะระหว่างประทศ เช่น กลุ่มอาเซียนด้วยกันเหล่านี้จะต้องมีไหม  อันนี้ก็เป็นเรื่อง

อนาคตที่ต้องพัฒนากันไป

                                สำหรับการเปิดเผยประเภทที่ ๓ คือ ข้อมูลข่าวสารที่เหลือจาก

ประเภทที่ ๑ และที่ ๒ ก็ขอเป็นรายชิ้นได้ ใครต้องการชิ้นไหนก็มาขอ แต่ผู้ขอจะต้องระบุ

ลักษณะข้อมูลข่าวสารนั้นให้เข้าใจได้ว่าต้องการอะไร ไม่ใช่บอกลอย ๆ แล้วเจ้าหน้าที่ไม่

รู้ก็จะโทษเจ้าหน้าที่ว่าไม่ให้ก็คงไม่ได้ แต่การบอกก็ไม่ควรบอกด้วยวาจา ถ้าเจ้าหน้าที่

ไม่ยอมให้เจ้าหน้าที่ก็ผิดอย่างไรก็ตาม การที่เขามาขอข้อมูลข่าวสารนั้น ไม่ใช่เป็นการ

มาขอในสิ่งที่ให้เจ้าหน้าที่รวบรวมให้แต่ข้อมูลอันนั้นจะต้องเป็นข้อมูลที่มีอยู่แล้วโดย

สภาพไม่ใช่ต้องไปจัดทำใหม่ วิเคราะห์ใหม่หรือจำแนกรวบรวมใหม่ ต้องเป็นข้อมูลที่มี

สำเร็จสมบูรณ์อยู่แล้ว สามารถหยิบออกมาให้ได้เลย ถ้าให้ไปทำมันก็กลายเป็นการให้

บริการคนนั้นในเรื่องอื่น กลายเป็นเรื่องการให้บริการบางอย่างเลยผิดหลักไป เพราะราช

การมีไว้เพื่อบริการสาธารณะสำหรับทุกคน มิใช่จัดทำให้เป็นประโยชน์แก่คนบางคน

                                ในมาตรา ๑๓ เป็นบทบังคับเพื่อให้เกิดผลก็คือ ถ้าหน่วยงานไหนไม่

จัดพิมพ์ข้อมูลตามที่บังคับให้ต้องพิมพ์ ไม่จัดให้ประชาชนตรวจได้ตามที่บังคับ ไม่จัดหา

ให้ตามที่เขาขอแล้วหรือทำช้า ผู้ที่ขอสามารถเรียกร้องต่อคณะกรรมการตามกฎหมาย

ฉบับนี้ได้ อันนี้ก็เป็นการบังคับเพื่อให้เกิดการปฏิบัติขึ้น วิธีบังคับนี้ก็ไม่มีอะไร ข้อที่อยาก

จะเตือนก็คือในการเขียนกฎหมายถ้าเราเขียนหลักสารบัญญัติลงไปเราก็เขียนได้ แต่

ต้องอย่าลืมเขียนวิธีปฏิบัติ วิธีพิจารณาไว้ด้วย เพราะกฎหมายมันไม่เกิดผลจากตัว

หนังสือ นอกจากจะมีคนเอาไปปฏิบัติแล้วคนก็จะไม่เอาไปปฏิบัติถ้ามันน่ารำคาญ ยุ่ง

ยาก นอกเสียจากจะมีการบังคับให้คน ๆ นั้นปฏิบัติ ดังนั้นเราต้องคำนึงถึงจุดนี้อยู่เสมอ

ในเมื่อสิ่งนี้เป็นสิทธิก็ต้องมีมาตรการบังคับเพื่อให้เกิดผลตามสิทธิ ไม่เช่นนั้นสิทธินั้นมัน

ก็จะเป็นสิทธิลอย ๆ ไม่ศักดิ์สิทธิ์

                                สำหรับสิ่งที่ไม่เปิดเผยมีอะไรบ้างที่ต้องยกเว้น ในกฎหมายเรื่องนี้ก็มี

การถกเถียงกันในแง่ความคิดอยู่พอสมควร อย่างอันแรกคือ กรณีตามมาตรา ๑๔ ซึ่งมี

การขอกันในสภาผู้แทนราษฎรว่า ถ้าเป็นข้อมูลเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์จะเปิด

เผยไม่ได้เพราะจะทำให้เสียหายต่อพระมหากษัตริย์เปิดไม่ได้ ซึ่งจริง ๆ แล้วร่างเดิม

เขียนไว้ในมาตรา ๑๖ ผลก็เหมือนกัน แต่ถ้อยคำเขียนคล้าย ๆ ว่าอาจเปิดก็ได้ ก็เกิด

ความไม่ไว้วางใจนึกว่าจะเปิดก็เลยขอแยกมาเขียนแต่อย่างไรก็แล้วแต่ มาตรา ๑๔ ก็มี

degree อยู่ในตัว คือ ถ้าอาจก่อให้เกิดความเสียหายจะเปิดเผยไม่ได้คือถ้าไม่ก่อให้เกิด

ความเสียหายก็เปิดเผยได้ อันที่ ๒ ข้อมูลที่กฎหมายคุ้มครองไม่ให้เปิดเผย หรือบุคคลใด

ได้มาโดยไม่ประสงค์ให้เปิดเผย อันนี้ก็เปิดไม่ได้ จริง ๆ แล้วหลักในมาตรา ๑๖ ที่วางไว้ก็

คือข้อมูลข่าวสารดังต่อไปนี้หน่วยงานของรัฐอาจเปิดเผยได้ การมีคำสั่งให้เปิดได้โดย

คำนึงถึงการปฏิบัติหน้าที่ประโยชน์สาธารณะและประโยชน์ของเอกชน คือให้เปิดได้

เพราะฉะนั้น มันก็ทิ้งจุดอยู่นิดหนึ่งว่าจะให้เปิดเผยหรือไม่ก็ได้ จริง ๆ แล้วข่าวสารทุก

อย่างจะมีคุณค่าอยู่ในตัวของมันในทางด้านใดด้านหนึ่ง ยกตัวอย่างอันที่ ๑ การเปิดเผย

ก่อให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงต่อประเทศ ต่อเศรษฐกิจ แต่ละเรื่องจะมีคุณค่า

ของมันเอง เพราะฉะนั้น บางทีก็น่าคิดอย่างเช่น ข้อมูลเวลาไปชี้แจงในวุฒิสภาบางท่าน

ก็พูดว่า เรื่องเกี่ยวกับการทหารลับทั้งหมด แม้กระทั่งตัดเครื่องแบบกี่ตัวก็พูดไม่ได้พูดไป

ก็รู้หมดว่าทหารมีกี่คน เป็นความลับทางราชการ ผมคิดว่ามันเป็นเรื่องลับเช่นกัน แต่

ขณะเดียวกันก็ควรจะต้องชั่งน้ำหนักกับด้านอื่นด้วย ถ้าสมมุติข้อมูลตรงนี้เปิดเผย มีการ

คอร์รัปชั่นกันในการตัดเครื่องแบบทหารหรือไม่ ตัดกันไปกี่ชุด ทหารมีกี่คน เป็นต้น ตัดที่

ไหน ตัดอย่างไร ราคาเท่าไหร่ถ้าทุกอย่างลับหมดก็ไม่ต้องดู ไม่ต้องตรวจสอบอะไรเลย

ทั้งที่จริง ๆ แล้วทหารมีจำนวนกี่คนจะไม่มีใครรู้เลยหรืออย่างไร ผมเห็นตำราหนังสือ

หลายประเทศรวบรวมข้อเท็จจริงเกี่ยวกับจำนวนทหารของทุกประเทศ แม้จำนวนนั้น

อาจไม่ถูกต้องถึง ๑๐๐% แต่ก็คงใกล้เคียงไม่ต่ำกว่า๙๐% ซึ่งการรู้จำนวนทหารขนาดที่

ต่างกันไประหว่าง ๙๐% กับ  ๑๐๐% มีผลต่อการรักษาความมั่นคงของประเทศมากนัก

หรือกับการเปิดเผยธรรมดา ดังนั้น ข้อมูลต่าง ๆ  อาจต้องถูกความสำคัญกว่าในการต้อง

ตรวจสอบได้ แม้จะลับนิดหน่อย แต่อาจจะเปิดเผยเพราะผลประโยชน์อื่นที่สำคัญมาก

กว่าก็ได้ เพราะฉะนั้นทุกเรื่องก็จะมีผลต่อสังคมทุกด้านไม่ว่าเศรษฐกิจ การเมืองต่าง

ประเทศ หรือแม้ทางศีลธรรม มันจะมีคุณค่าที่แย้งกันอยู่ในตัวของมันเองอยู่เสมอ ว่าข้อ

มูลข่าวสารชนิดนั้นจริง ๆ แล้วมันควรจะต้องเปิดหรือควรจะต้องปิด ไม่ใช่คิดถึงแต่ด้าน

เดียวแล้วด้านอื่นไม่คิดเลย และด้วยเหตุนั้นตอนแรกทุกอย่างจะเขียนรวมในมาตรา ๑๖

ทั้งหมดแต่ในเมื่อมีบางกรณีเป็นข้อมูลประเภทซึ่งไม่ประสงค์ให้เปิดเผย ถ้าเจ้าหน้าที่

เปิดเผยไปแล้วเสียหายแก่เขาแล้วทางราชการจะต้องพร้อมรับผิดชอบ เช่น ข้อมูลนั้น

กฎหมายคุ้มครองไม่ให้เปิดเผย แต่ทางเจ้าหน้าที่ดูแล้วเป็นกฎหมายข้อมูลเกี่ยวกับการ

ผสมยาชนิดหนึ่งเป็นเทคนิคเป็นสิทธิบัตร ปรากฏว่ามีคนใกล้จะตายคนหนึ่งแล้วปรากฏ

ว่ายาหมดและไม่มีขายในเมืองไทย หมอก็อยากรู้เทคนิคว่าผสมยาอย่างไรเพื่อจะทำ

รักษาคนไข้ จะเปิดเผยไม่ได้เลยหรือ ดังนั้น บางครั้งก็จะมีผลประโยชน์ที่ขัดกันจะต้อง

นำมาพิจารณา จะพิจารณาด้านเดียวก็คงจะลำบากแต่คนอาจจะไม่เข้าใจ เขาจะคิด

ด้านเดียวเสมอว่า ถ้าลับมันก็ต้องไม่เปิด ซึ่งอันนี้ผมว่ามันเป็นสิ่งที่น่าคิด ต้องอธิบายกัน

ให้เข้าใจอีกที แต่โดยหลักจริง ๆ แล้ว ถ้าอะไรกฎหมายคุ้มครองเปิดเผยแล้วเสียหายก็จะ

ไม่เปิดเผย เพียงแต่ว่าถ้ามีประโยชน์อื่นที่ขัดแย้งกันและสำคัญยิ่งกว่าบางครั้งอาจจะ

ต้องยอมเปิดเผยคือยอมเสียน้อยเพื่อปกป้องประโยชน์ส่วนข้างมาก อันที่ ๒ ก็เป็นเรื่อง

การเปิดเผยจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ ก็ตัวอย่างเรื่องสำนวน

คดีอาญาอะไรต่าง ๆ เหล่านั้น เพราะบางทีมันมีเทคนิคในการสืบหาพยาน แหล่งข่าว

หรือข้อมูลที่เกี่ยวข้อง อันที่ ๓ ก็คือ คำแนะนำภายในของหน่วยงาน ซึ่งคำแนะนำภายใน

หน่วยงานนี้มีขึ้น เพราะต้องการให้การเสนอความเห็นจากเจ้าหน้าที่ระดับล่างขึ้นมาระ

ดับบนเป็นอิสระ คำแนะนำภายในมักไม่ได้เป็นคำสั่งออกมาภายนอก เพราะถ้าเป็นคำ

สั่งภายนอกแล้วก็ต้องเปิดเผย แต่ความเห็นภายในไม่ต้องเปิดเผยก็ได้จะเห็นได้ว่าตรงนี้

เป็นเพียงแต่ guide line เท่านั้นเอง โดยหลักแล้วหลาย ๆ เรื่องมันก็ควรเปิดเผยอยู่ อันที่

๔ การเปิดเผยเป็นอันตรายต่อชีวิตคนอื่นอันที่ ๕ ข้อมูลทางการแพทย์ ข้อมูลข่าวสาร

ส่วนบุคคลของแต่ละบุคคล

                                ในวรรคสุดท้ายของมาตรา ๑๖ กำหนดว่า คำสั่งไม่เปิดเผยนี้จะ

กำหนดเงื่อนไขอย่างใดก็ได้แต่ต้องระบุไปด้วยว่าที่เปิดเผยไม่ได้เป็นเพราะเป็นข้อมูล

ประเภทใด หรือเพราะเหตุใด หรือว่าเป็นดุลพินิจ ทั้งนี้ ก็เพราะเมื่อมีคดีขึ้นสู่ศาลแล้ว

ศาลจะชั่งข้อเท็จจริงใหม่ไม่ได้คือ ให้น้ำหนักกับดุลพินิจของฝ่ายปกครอง ศาลมีหน้าที่

อย่างเดียวคือตรวจสอบการใช้ดุลพินิจนั้นว่ามีการรับฟังข้อเท็จจริงแบบไหนจึงนำมาสู่

ข้อยุติอย่างนั้น แต่จะไปชั่งข้อเท็จจริงใหม่ ว่าจริง ๆ มันควรจะลับหรือไม่ลับไม่ได้ เขียน

เพื่อให้รู้ว่าเป็นเช่นนั้น เพราะอาจจะใช้กฎหมายผิดแนวทางแต่การฟ้องคดีขึ้นไปหรือมา

ร้องทุกข์ก็สามารถตรวจสอบได้ว่ามีการใช้ดุลพินิจโดยถูกต้องหรือไม่ซึ่งตรงนี้เป็นหลัก

ความชอบธรรมทางกฎหมายของคำสั่งทางฝ่ายปกครองซึ่งเป็นเรื่องปกติ สำหรับมาตรา

๑๗ กำหนดขึ้นเพื่อรองรับทางปฏิบัติเท่านั้น เพราะว่าขณะนี้มีระเบียบสำนักนายกรัฐ

มนตรีว่าการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติฯ ซึ่งมีรายละเอียดค่อนข้างมากว่าการรักษา

ความลับทำอย่างไร และระเบียบฯนั้นก็เขียนไว้ค่อนข้างนานแล้ว ก็อยากจะปรับปรุง

นอกจากนี้กฎหมายนี้มีแต่โครง วิธีปฏิบัติตามกฎหมายนี้คงยังต้องมีอยู่ ก็กำหนดมาตรา

๑๗ เพื่อให้ไปออกลูกบทได้ว่าวิธีการรักษาความลับให้ทำอย่างไร สำหรับมาตรา ๑๘ นั้น

เป็นบทป้องกันสิทธิของบางคน คือหมายความว่าไม่ให้เจ้าหน้าที่พิจารณาไปฝ่ายเดียว

ถ้าข้อมูลข่าวสารของทางราชการอันใดมีผลกระทบถึงประโยชน์ของเอกชนบางคนคือ

เป็นลักษณะที่ข้อมูลข่าวสารของทางราชการมีข้อมูลเกี่ยวกับเอกชนบางคนอยู่ด้วยไม่ใช่

ข้อมูลราชการล้วน เจ้าหน้าที่จะต้องแจ้งให้เอกชนนั้นทราบก่อนเพื่อให้เขาคัดค้านไม่น้อย

กว่า ๑๕ วัน เนื่องจากเคยมีคดีมาก่อน เพราะอยู่ ๆ เจ้าหน้าที่ก็เปิดเผยไปเขาก็เสียหาย

และป้องกันตนเองไม่ได้ ดังนั้น กฎหมายในหลายประเทศก็เลยแก้ไขโดยกำหนดมาตรา

ทำนองนี้เอาไว้ หลักคือต้องแจ้งให้เขาทราบก่อน ถ้าเขาไม่คัดค้านก็เปิดเผยไปถ้าเขาคัด

ค้านก็เอาคำคัดค้านมาพิจารณา แล้วท้ายที่สุดเจ้าหน้าที่ตัดสินใจว่าให้เปิดเผยหรือไม่

ให้เปิดเผย ในมาตรา ๑๙ คำสั่งไม่ให้เปิดเผยข้อมูลนั้นหรือไม่ฟังคำคัดค้านตามมาตรา

๑๘ สามารถอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้ อันนี้เป็นวิธี

บังคับวิธีหนึ่งเพราะแต่เดิมข้อมูลใดลับไม่ลับอยู่ในอำนาจของหัวหน้าหน่วยงานนั้นเพียง

แห่งเดียว สมมุติว่าข้อมูลในกระทรวงกลาโหมก็อยู่ในอำนาจรัฐมนตรีกระทรวงกลาโหม

กองทัพบกก็แม่ทัพบก ดังนั้น คนอื่นก็ไม่สามารถรู้ได้ว่าจริง ๆ มันลับจริงหรือไม่ ถ้าหัว

หน้าหน่วยงานบอกว่าลับ มันก็กลายเป็นลับ เพราะฉะนั้น กฎหมายฉบับนี้ก็คล้าย ๆ

ว่า ยอมรับถ้าอะไรลับจริงก็ไม่ต้องเปิดเผยแต่ต้องมีวิธีพิสูจน์ว่าข้อมูลนั้นเป็นความลับ

จริง วิธีพิสูจน์ว่าลับจริง ก็ต้องทำอย่างลับเปิดไม่ได้กฎหมายฉบับนี้จึงตั้งคณะกรรมการ

วินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารขึ้นตามหมวด ๖ ต่อมาเราข้ามมาดูมาตรา ๓๕ คณะ

กรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ซึ่งคณะกรรมการตามกฎหมายฉบับนี้มี ๒

คณะ คือ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารตามหมวด ๕ ซึ่งคณะกรรมการส่วนนี้เป็นผู้

บริหารกฎหมายเฉย ๆ ส่วนคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามหมวด

๖ จะเป็นผู้พิจารณาว่าข่าวสารใดเปิดเผยได้หรือเปิดเผยไม่ได้ ซึ่งคณะกรรมการนี้จะ

แต่งตั้งขึ้นตามความเชี่ยวชาญเฉพาะสาขา อย่างเช่น ความมั่นคงของประเทศ ก็อาจ

จะเป็นบุคคลใดในสาขาความมั่นคงมิใช่หัวหน้าหน่วยงานอย่างเดียว เกี่ยวกับเรื่อง

ทหารอาจจะมีทหารบก ทหารเรือ ทหารอากาศ หรือสภาความมั่นคงช่วยกันดู หรือ

อาจจะมีเอกชนบางคนได้รับความเชื่อถือ หรืออาจจะมีอดีตข้าราชการบางคนที่ได้รับ

ความเชื่อถือในเรื่องนั้น ๆ ซึ่งการพิจารณาโดยเฉพาะสาขานั้นก็คงเป็นการ ๑. เตือน

ใจหัวหน้าหน่วยงานได้พอสมควรว่าเขาควรปิดหรือว่าควรเปิดเผยอันนี้ก็คงไม่ใช้พร่ำ

เพรื่อ ๒. ทุกเรื่องสามารถอุทธรณ์ได้ แต่การพิจารณาจะต้องทำเป็นความลับ ก็เฉพาะ

บุคคลเหล่านั้นเองที่มีสิทธิได้ดูแล้วก็ตัดสินออกมาว่าให้เปิดเผยบุคคลอื่นก็ยังดูไม่ได้

นอกจากเขาตัดสินว่าเปิดเผยได้ทั่วไป ในเรื่องเดิมที่ค้างอยู่คือมาตรา ๒๐ ก็มาเขียน

หลักเรื่องการพิจารณาไว้ว่า ไม่ว่าศาลหรือคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดข้อมูลข่าว

สารก็ตาม ถ้าเป็นกระบวนการพิจารณาเกี่ยวกับเรื่องนี้แล้วจะต้องพิจารณาเป็นการ

ลับจะพิจารณาลับหลังคู่กรณีก็ได้ อันนี้ต้องเขียนยกเว้นวิธีพิจารณาความแพ่ง เพราะ

ป.วิ.แพ่ง เขียนให้ทำต่อหน้าคู่ความเป็นหลัก ในมาตรา ๒๑ ก็เป็นหลักเรื่องความคุ้ม

กันในการทำงานของเจ้าหน้าที่บางครั้งเขาก็ไม่ค่อยรู้นักว่าเอกสารไหนลับหรือไม่ลับ

โดยเฉพาะเจ้าหน้าที่ระดับล่าง หลักในมาตรา ๒๑ ก็คืออันที่ ๑ ข่าวสารใดถ้ามีการ

เปิดเผยเป็นความผิดทางกฎหมายให้ถือว่าเจ้าหน้าที่คนนั้นไม่ต้องรับผิด ให้เจ้าหน้าที่

ที่มิใช่หน่วยงานไม่ต้องรับผิดแต่การเยียวยาความเสียหายให้แก่บุคคลภายนอกไม่เสีย

เพราะในวรรคสุดท้ายนั้นกำหนดว่าการเปิดเผยข้อมูลตามวรรคหนึ่งไม่เป็นเหตุให้

หน่วยงานของรัฐพ้นจากความรับผิดตามกฎหมายหากจะพึงมีในกรณีดังกล่าว ดังนั้น

การเยียวยาความเสียหายต่างๆ หน่วยงานของรัฐจะต้องรับผิดชอบในนามของนิติบุคคล

เพียงแต่เจ้าหน้าที่คนนั้นเองไม่ต้องรับผิดส่วนตัว แต่การไม่ต้องรับผิดนั้นต้องอยู่ภายใต้

เงื่อนไขคือ ๑. กระทำไปโดยสุจริต คือไม่รู้ว่ามันลับโดยสภาพ ๒. ข้อมูลข่าวสารตาม

มาตรา ๑๖ ซึ่งปกปิดได้ทำการโดยถูกต้องตามระเบียบฯ ตามมาตรา ๑๗ แล้ว คือมาตรา

๑๗ บอกว่าให้ถอนชั้นความลับอย่างไร ทุกอย่างถูกต้องตามระเบียบฯ หมดไม่ผิด

ระเบียบฯ เรื่องการเก็บรักษาความลับ อันที่ ๒ ค่อนข้างจะเป็นเรื่องดุลพินิจคือการเปิด

เผยบางอย่างเพื่อประโยชน์สาธารณะที่สำคัญยิ่งกว่าหรือแก่ชีวิตร่างกายของใครก็แล้ว

แต่ที่มีเหตุอันควร ถ้าหัวหน้าหน่วยงานเห็นว่าควรเปิดเผยก็เปิดเผยได้ อันนี้ก็ถือเหมือน

กับเรื่องที่ผมพูดเมื่อวาน เรื่องละเมิดทางปกครองก็คือว่า โดยหลักหน่วยงานของรัฐต้อง

รับผิดชอบและถ้าเขาทำในหน้าที่โดยปกติไม่จงใจหรือประมาทเลินเล่อก็ไม่ไล่เบี้ยเขา

ปัญหามันอยู่ตรงนี้ เราถือว่าเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะเปิดเผยข้อมูลถ้าเป็นประโยชน์ต่อ

สาธารณะยิ่งกว่า ถ้าหัวหน้าหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ในระดับที่เขากำหนดนั้นเปิดเผย

สิ่งนั้นไป เพื่อรักษาประโยชน์ที่ยิ่งกว่าก็ถือว่าปฏิบัติตามหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด

ก็ไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัวอันนี้เป็นบทให้ความคุ้มกันเพราะถ้าไม่มีบทอันนี้จะทำให้เจ้า

หน้าที่ต้องคิดมากในการจะเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ อันที่ ๓ ก็เป็นเรื่องข้อมูลข่าว

สารส่วนบุคคล หมายถึงเรื่องส่วนตัวเฉพาะบุคคลธรรมดาไม่เกี่ยวกับนิติบุคคล โดย

หลักเราจะให้ความคุ้มครองกับสิทธิส่วนตัว สิทธิส่วนตัวของบุคคลที่เราจะคุ้มครองก็

คือเฉพาะคนไทย หรือคนที่มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทยคือมีใบสำคัญคนต่างด้าวได้รับ

การอนุญาตให้อยู่อาศัยโดยถาวรในประเทศไทย แต่ยังไม่มีสัญชาติไทย สำหรับ

มาตรา ๒๓ ก็กล่าวถึงหน่วยงานที่อาจจะได้รับการยกเว้นการปฏิบัติตามหมวด ๓

เพราะการเปิดเผยลักษณะข้อมูลที่เก็บอาจจะทำให้หน่วยงานที่ทำงานที่เกี่ยวกับความ

ลับทำงานลำบากก็หมายความว่าหน่วยงานพวกนั้นไม่ต้องเปิดเผยก็ได้ ในมาตรา ๒๔

เป็นหลักเกณฑ์ว่าด้วยการจัดเก็บข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลซึ่งอาจมีการเก็บโดยไม่มี

ความจำเป็นต้องเก็บ อาจมีการเก็บผิด ๆ และอาจนำมาใช้ผิด ๆ จะเป็นผลร้ายแก่เอก

ชนเขาในมาตรา ๒๔ ก็เลยกำหนดหลักการว่า อันที่ ๑ เก็บเท่าที่จำเป็นและเกี่ยวข้องกับ

งานและหน่วยงานนั้นเพื่อให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์ของงาน ไม่ใช่เก็บเรื่องนอกเรื่อง

ใครเคยเป็นชู้กับใคร ใครมีอะไรกับใคร เหล่านั้นเป็นต้น ซึ่งมันอาจจะไม่เป็นประโยชน์

กับหน่วยงานก็ไม่ต้องเก็บ และยุติการจัดเก็บเมื่อหมดความจำเป็น คือ โดยหลักก็

พยายามเก็บน้อยที่สุด หมดความจำเป็นก็ต้องทิ้งทำลายเลยอันที่ ๒ ก็คือพยายามเก็บ

โดยตรงจากเจ้าของข้อมูลนี้ โดยหลักที่ว่าพยายามเก็บให้มันถูกจริง ๆ จะไปเก็บมาจาก

พยานบอกเล่าคนอื่น เพราะบางทีมีข้อมูลผิดพลาดเราก็เข้าใจว่าคน ๆ นี้เป็นคนไม่ดี

อย่างนั้นอย่างนี้ ก็ใช้ข้อมูลที่ผิดพลาดตัวนั้นซ้ำแล้วซ้ำอีกในการรวจสอบบ้าง ในการทำ

อะไรบ้าง ก็ทำให้เขาเดือดร้อน อันที่ ๓ ก็คือ หน่วยงานที่จะเก็บข้อมูลส่วนบุคคลต้อง

ดำเนินการพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาและต้องแก้ไขข้อมูลให้ถูกต้องอยู่เสมอ ก็คือต้อง

บอกประเภทข้อมูลที่ตนเองเก็บคือ ไม่ได้บอกว่าเก็บข้อมูลของนาย ก. นาย ข. แต่ต้อง

บอกประเภทข้อมูล เช่น เก็บข้อมูลของเด็กอายุไม่เกิน ๑๖ เป็นต้น ประเภทของบุคคลที่

เก็บข้อมูลไว้ ประเภทของระบบข้อมูล ข้อมูลเกี่ยวกับอะไร เกี่ยวเรื่องลักษณะการกิน

อาหาร เกี่ยวเรื่องลักษณะการเที่ยวเตร่ ทั้งนี้ ก็เนื่องจากว่าพอลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบก

ษาคนที่เกี่ยวข้องอาจมีโอกาสได้นั่งอ่าน จะได้รู้ว่าข้อมูลนั้นเอาไปทำอะไร เขาจะได้สน

ใจมากขึ้นถ้าเอามาใช้เพื่อการวิเคราะห์ทางด้านโภชนาการ ใช้วิเคราะห์ทางด้านการวาง

มาตรการของตำรวจเขาก็จะได้รู้ได้ดูแล้วจะมีหลักเกณฑ์ ก็จะมีผลตามมาว่าถ้าใช้เพื่อ

อะไรก็ต้องใช้เพื่อการนั้น ไม่ใช่เอาไปใช้นอกเรื่อง แล้วก็ต้องบอกวิธีการขอตรวจดูข้อมูล

เพราะถ้าเขาสงสัยว่ามีข้อมูลเกี่ยวกับเรื่องนั้น ๆ เขาจะขอได้ที่ไหน เสร็จแล้วก็ขอแก้ไข

ถ้าข้อมูลส่วนตัวเขาผิดพลาด จะขอแก้ไขได้อย่างไร แล้วแหล่งที่มาข้อมูลได้มาจาก

บุคคลประเภทใด อันนี้คือสิ่งซึ่งต้องประกาศเพื่อทำให้เกิดการบอกกล่าวโดยประกาศให้

รู้ว่าคนอื่นเขาจะรักษาประโยชน์เขาได้ ลักษณะการจัดเก็บข้อมูลต่อไปนี้ก็คือ อันที่ ๔

ต้องตรวจสอบว่าถูกต้องเสมอ ถ้าเจ้าหน้าที่รู้ข่าวเองไม่ว่าจากที่ไหนก็ต้องถามไม่ใช่รอ

จนกว่าเขาร้องเรียน ต้องแก้ข้อมูลอันนั้นให้ถูกต้องอย่าเก็บเอาไว้เป็นผิด ๆ อันที่ ๕ คือ

จัดระบบรักษาความปลอดภัยไม่ให้รั่วไหลหรือป้องกันการใช้โดยไม่เหมาะสม ข้อมูล

ส่วนบุคคลโดยหลักการแล้วเขาก็ถือว่าลับเหมือนกันแต่ลับไม่มากเปิดเผยสำหรับการใช้

งานได้

                                การเก็บข้อมูลโดยตรงจากเจ้าของข้อมูลนั้นวรรคถัดมาก็ให้บอกเขา

ไปด้วยว่าเจ้าของข้อมูลนั้นจะให้หรือไม่ให้ก็ได้หรือถูกบังคับต้องให้เพราะบางอย่างเป็น

อำนาจตามกฎหมายว่าต้องให้ อันนี้ก็เพื่อให้คนที่เขาถูกขอข้อมูลเข้าใจว่าเขาต้องทำ

อย่างไร แล้วถ้าเปิดเผยข้อมูลไปยังบุคคลใดที่จะมีผลให้คนทั่วไปทราบข้อมูลเหล่านั้นได้

ต้องแจ้งให้คนที่เกี่ยวข้องทราบ เช่น ส่งไปในการพิจารณาของศาลหรืออย่างไรเหล่านี้

เป็นต้น ก็ต้องแจ้งให้เขาทราบว่าจำเป็นต้องส่งไป ในมาตรา ๒๕ เป็นหลักปฏิบัติเกี่ยว

กับการใช้ข้อมูล ข้อมูลส่วนบุคคลนั้นโดยหลักก็คือเปิดเผยให้กับใครไม่ได้เลยเว้นแต่เจ้า

ของข้อมูลยินยอม แต่มีข้อยกเว้นดังต่อไปนี้ อันที่ ๑ คือ เปิดเผยกับเจ้าหน้าที่ด้วยกัน

เพื่อประโยชน์ในการใช้งานเพราะฉะนั้นในการพิจารณาเรื่องลับเรื่องอะไร เลขานุการก็

บอกผู้ช่วยได้ แต่ในขณะเดียวกันเลขานุการหรือผู้ช่วยมีเพื่อนมาเยี่ยมจากต่างหน่วย

งานจะบอกเพื่อนไม่ได้ อันที่ ๒ การใช้ข้อมูลนั้นเป็นการใช้ข้อมูลตามปกติภายในวัตถุ

ประสงค์ของการจัดเก็บ ก็คือรับข้อมูลเอามาเพื่ออะไรก็ต้องใช้เพื่อการนั้นจะใช้นอกจาก

การนั้นก็ต้องไปขอความยินยอมเจ้าของข้อมูล อันที่ ๓ ก็คือต้องใช้ในการวางแผน

หน่วยงานที่ทำงานด้านวางแผนด้านสถิติต่าง ๆ ต้องรักษาข้อมูลไว้ไม่ให้เปิดเผยไปยัง

บุคคลอื่น อันที่ ๔ ถ้าเป็นการให้เพื่อเป็นการศึกษาวิจัยให้ได้แต่ต้องไม่ระบุชื่อให้รู้ว่าเป็น

ข้อมูลเกี่ยวกับบุคคลใด อาจจะรู้แต่ว่าโสเภณีมาจากที่ไหนจังหวัดไหน อาจจะบอกได้

เพียงว่ามีผู้หญิงนั้นอายุเท่านั้น เพื่อประโยชน์ในการวิเคราะห์ข้อมูลว่าเรื่องโสเภณี

ประเทศไทยเป็นอย่างไร แต่ไม่ใช่ไปใส่ชื่อนางสาว ก. นางสาว ข. ลงไป ถ้าเอาเฉพาะผล

ไปใช้เท่านั้นเอาไปได้เท่าที่ไม่ระบุหรือไม่มีผลต่อบุคคลนั้นว่าเขาคือใคร อันที่ ๕ ก็เป็น

การส่งให้กองจดหมายเหตุเพื่อตรวจดูคุณค่าในการเก็บรักษา อันนี้จะรับกับเรื่องเอกสาร

ประวัติศาสตร์ซึ่งจะได้กล่าวต่อไป อันที่ ๖ ก็คือเป็นการให้กับเจ้าหน้าที่ที่มีหน้าที่ในการ

ป้องกันการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย เป็นการช่วยเหลือทางราชการในการ

ทำงานปราบปรามการกระทำความผิด ก็เป็นเรื่องจำเป็นเรื่องหนึ่ง ความสำคัญจึงต้อง

เหนือกว่าเอกชน แต่ขณะเดียวกันเมื่อเจ้าหน้าที่ได้ไปก็ไม่ใช้ไปเปิดเผยต่อไปยังคนอื่นไม่

ได้ ใช้ได้เฉพาะในการปราบปรามการกระทำความผิดในหน้าที่เท่านั้นเอง อันที่ ๗ เป็น

การให้เพื่อป้องกันอันตรายแก่ชีวิตสุขภาพของคนอื่น อันนี้ก็เป็นการดูระหว่างประโยชน์

ที่ยิ่งกว่า ชีวิตคนย่อมสำคัญกว่าความลับ อันที่ ๘ เปิดเผยต่อศาลก็เพียงเขียนไว้ว่าลับ

เท่านั้น ไม่ต้องไปขออีก เพราะว่าการที่ศาลขอเป็นการขอโดยใช้อำนาจขอ ซึ่งมันต้องให้

อยู่แล้ว หรือเจ้าหน้าที่อื่นที่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะขอ ส่วนกรณีอื่นนอกเหนือจากนี้ก็

กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกาได้ถ้าจะมีกรณีเพิ่มเติม

                                มาตรา ๒๖ จะเป็นในแง่บุคคลที่เป็นเจ้าของข้อมูล บุคคลเจ้าของข้อ

มูลถือว่าเป็นสิทธิของเขาที่จะรู้ถึงข้อมูลส่วนของเขาที่อยู่ในหน่วยงาน เขามีสิทธิมาขอดู

ได้ว่าหน่วยงานเก็บของเขาไว้อย่างไร หน่วยงานต้องห้ามไม่ให้คนอื่นดู แต่ถ้าเจ้าของขอ

ดู หน่วยงานต้องให้ดูนั่นคือสิทธิ์ เว้นแต่เป็นข้อมูลที่เกี่ยวกับการแพทย์อะไรเหล่านั้น ซึ่ง

การเปิดเผยก็เปิดเผยได้เฉพาะแพทย์ของคนนั้น ทั้งนี้ เพราะว่าในการรักษาพยาบาล

บางครั้งมันอาจจะมีข้อมูลบางอย่างซึ่งแพทย์ไม่อยากให้คนไข้ทราบก่อนเวลาอันสมควร

เช่น เป็นมะเร็งถ้าบอกคนไข้ใจเสียแทนที่อีก ๒ ปี จะตายต่อมา ๒ วันตายไปเลยอย่างนี้

ก็หมายความว่าเปิดเผยกับแพทย์อีกคนหนึ่งและเขาก็ดูเองว่าจริง ๆ แล้วมันควรจะเปิด

เผยหรือไม่เปิดเผย ถ้าบุคคลคนนั้นเห็นว่าข้อมูลส่วนของเขาไม่ถูกต้องก็ขอให้แก้ได้และ

หน่วยงานก็ต้องแก้ แต่ขณะเดียวกันมันก็เป็นสิทธิของหน่วยงานเหมือนกันถ้าหน่วยงาน

เห็นว่าข้อมูลที่หน่วยงานเก็บไว้ถูกต้อง หน่วยงานจะไม่แก้ก็ได้ แต่เป็นสิทธิของเจ้าของ

ข้อมูลที่จะขอให้จดแจ้งเอาไว้ว่าเขาได้โต้แย้งแล้วว่าข้อมูลของเขาเป็นอย่างนี้ ทั้งนี้ เผื่อมี

ปัญหาในกรณีที่เจ้าหน้าที่ไปใช้อำนาจกับเขาในทางที่ไม่ชอบอย่างนี้อาจจะตรวจสอบ

ย้อนหลังได้ว่า จริง ๆ แล้วเจ้าหน้าที่คิดว่าเขาเป็นคนไม่ดีหรือเขาเป็นคนดีแล้วเขาโต้แย้ง

ข้อมูลเขาไว้แล้วนะ เพราะฉะนั้น เจ้าหน้าที่จะต้องคิดมากขึ้นจะอ้างว่าไม่รู้ไม่ได้ว่ามีข้อ

มูลอีกด้านหนึ่ง อันนี้ก็เป็นสิทธิ์ซึ่งกันและกันคือหน่วยงานของรัฐก็ไม่จำเป็นต้องแก้ไขแต่

เขามีสิทธิ์ยืนยันให้บันทึกเอาไว้ ส่วนการที่หน่วยงานของรัฐไม่แก้ไขเปลี่ยนแปลงอะไร

ต่าง ๆ ก็สามารถอุทธรณ์ต่อไปยังคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้

กฎหมายนี้เขียนทิ้งอยู่นิดหนึ่งก็คือว่า ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐปฏิเสธจะทำอย่างไร

อันนี้ผมว่าก็ต้องร้องต่อคณะกรรมการกลางได้ว่าหน่วยงานนั้นไม่ได้ทำตามหน้าที่ คณะ

กรรมการกลางก็ต้องส่งคนมาดูว่าตรงตามข้อกล่าวหาจริงหรือไม่ ข้อมูลมีไหม ถ้ามีไม่ให้

เขาจริงหรือไม่ เพราะฉะนั้นก็สามารถส่งคนเข้ามาตรวจได้

                   หมวดที่ ๔ เรื่องเอกสารประวัติศาสตร์ซึ่งเป็นเรื่องหนึ่งที่ว่าจริง ๆ

แล้วหลายสิ่งหลายอย่างมันจะมีคุณค่าน่ารู้ โดยเฉพาะเรื่องเก่า ๆ นั้นบางครั้งก็ควรแก่

การศึกษาซึ่งได้ประโยชน์เยอะแยะ เพราะฉะนั้น ควรเก็บรักษาไว้เสมอไม่ควรทำลายทิ้ง

ความรู้ในโลกนี้หลาย ๆ อย่างมันเกิดขึ้นจากความร่วมมือของมนุษย์ชาติทุกคน แต่ละ

คนคิดขึ้นมาอย่างหนึ่งแล้วก็สามารถส่งต่อขึ้นไปอย่างหนึ่งเรื่อย ๆ ตามลำดับ ถ้าคนรุ่น

ก่อน ๆ เขาไม่ได้คิดไว้คนรุ่นใหม่ก็อาจจะไม่มีพื้นฐานในการคิดในการพัฒนาความรู้

เพราะฉะนั้นมันไม่ควรจะทิ้ง อย่างห้องสมุดเราเวลาท่านขึ้นไปใช้แล้วไปเจอเรื่องเสร็จ

เก่า ๆ ปี ๒๔๖๐ หรือ ๒๔๗๐ กว่า กระดาษมันจะกรอบค่อนข้างเสีย พวกเราช่วยกันดู

หน่อย อย่าใช้แบบอีลู่ถูกังตามอำเภอใจ เพราะมันจะแตกหักได้ ขณะนี้เข้าใจว่าสำนัก

งานพยายามจะจัดระบบการเก็บรักษาไว้ คงจะถ่ายลงคอมพิวเตอร์หรือส่งเก็บหอสมุด

แห่งชาติกันอยู่ แต่มันก็ต้องใช้เวลา ดังนั้น เวลาเราใช้ควรช่วยกันดูแลคนละหูคนละตา

อย่าไปทำลายมันเดี๋ยวคนรุ่นหลังจะไม่มีโอกาสดู หรือวันหลังคุณก็จะไม่มีโอกาสดู

เอกสารประวัติศาสตร์มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องรักษาเอาไว้ ผมเคยได้รายงานการ

ประชุมอันหนึ่งเรื่องการจัดตั้งศาลปกครอง ปี ๒๔๗๐ กว่า ๆ ตอนเปลี่ยนแปลงการปก

ครองใหม่ ๆ ตั้งแต่สมัยอาจารย์เสนีย์ ปราโมช ท่านกรมหมื่นนราธิปพงษ์ประพันธ์ ซึ่ง

กรรมการเขาก็เถียงกันว่าศาลปกครองเป็นอย่างไร การกระทำทางปกครองเป็นอย่างไร

ซึ่งอ่านแล้วก็สนุกดี เพราะเป็นรุ่นคนเก่า ๆ บางทีท่านก็รู้บ้าง ไม่รู้บ้างแต่มันก็ทำให้เรา

เห็นว่าท่านคิดอย่างไร เคยยืมมาใช้ครั้นพอตอนย้ายห้องผมก็บอกห้องสมุดว่าให้เก็บให้

ดีอย่าให้หาย เพราะมันค่อนข้างสำคัญ ต่อมาผมไปถามหาอีกทีเจ้าหน้าที่รุ่นใหม่บอกว่า

ไม่รู้มันอยู่ที่ไหนหายไปเลย หวังว่ามันคงยังอยู่นะ ใครไปเจอก็บอกด้วยนะมันเป็นเล่ม ๒

เล่ม เป็นแฟ้ม ซึ่งเป็นสำเนาด้วยเพราะตัวจริงคงอยู่อีกทีหนึ่ง ปกเล่มสีน้ำตาลแดง ทีนี้

เอกสารประวัติศาสตร์โดยหลักก็คือว่าทางกองจดหมายเหตุหลายประเทศก็ทำเป็น

สำนักงานใหญ่เพื่อเก็บสิ่งเหล่านี้ แต่ของเรายังเป็นระดับกองซึ่งผมเองเคยไปติดต่อเขา

ตอนขอส่งเรื่องเสร็จเราไปเก็บที่นั่น เขาก็มีสถานที่เก็บค่อนข้างดี เอกสารเก่า ๆ ก็เข้า

ห้อง เป็นห้องแอร์ เพราะห้องแอร์มีสภาพความชื้นน้อยจึงรักษากระดาษได้นานหน่อย

และทุกอันเขาก็จัดเก็บเข้าไมโครฟิล์มไว้ ทีนี้สิ่งที่มันควรจะต้องพัฒนาขึ้นมาเพื่อใช้ใน

การศึกษาค้นคว้า เพราะฉะนั้นโดยหลักการตามมาตรา ๒๗ ก็คือว่า ข้อมูลข่าวสารโดย

ทั่ว ๆ ไปก็ควรจะมีระยะเวลาหมดความลับของมันในตัว มาตรา ๒๗ วรรคสองจึงคล้าย

ๆ กับเป็นบทสันนิษฐานเรื่องความลับ ถ้าเป็นข้อมูลเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ก็เก็บ ๗๕

ปี ถ้าเกิน ๗๕ ปี ก็บอกให้ส่งเก็บ ส่วนความลับอื่นก็ให้ใช้ ๒๐ ปี เหมือนกันหมด แต่

อย่างไรก็ตามกำหนดเวลานั้นไม่ใช่กำหนดตายตัวว่าต้องเปิดเผย เพราะความลับไม่ลับ

มันขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงบนเอกสารนั้นบางอย่างมันอาจจะอีกนานจึงจะเปิดเผยก็ได้

อย่างในกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสเนื่องจากประเทศฝรั่งเศสไปทำอะไรประเทศอื่นไว้

มากจึงไม่กล้าเปิดเผย เพราะฉะนั้น สิ่งนี้มันคงต้องดูเหมือนกัน คือหน่วยงานยังสามารถ

ที่จะมีดุลพินิจได้ว่าเรื่องดังกล่าว ๑. เขาอาจจะใช้เอกสารนั้นอยู่บ่อย เช่น เรื่องเสร็จของ

เราอาจจะส่งเก็บแล้วไม่สะดวกในการใช้ ๒. ถ้ายังเป็นความลับอยู่ก็มีกำหนดเวลาไม่ให้

เปิดเผย แต่จะกำหนดช่วงเวลาเอาไว้คือ กำหนดครั้งหนึ่งใช้ได้ ๕ ปี และต้องทบทวนทุก

๕ ปี อันนี้ก็เพื่อให้สิ้นสุดความลับ เพราะฉะนั้น หน่วยงานต่าง ๆ  จะมีระเบียบฯว่าด้วย

การพัสดุฯ อยู่ว่าเอกสารบางอย่างต้องทำลาย เพราะมีไว้ในสำนักงานก็เกะกะ เช่น ใบ

เสร็จเก่า ๆ ซึ่งไม่มีความหมาย ส่วนเอกสารอื่นซึ่งไม่มีการ classified  ว่าเป็นเอกสาร

ต้องทำลาย ก็ต้องส่งไปให้กองจดหมายเหตุตรวจดูว่ามีคุณค่าที่พอจะเก็บหรือไม่ ถ้ากอง

จดหมายเหตุฯ บอกว่ามีคุณค่าจะเก็บ ก็จะลับต่อไป ถ้าไม่มีคุณค่าจะเก็บหน่วยงานจะ

ทำลายก็แล้วแต่จะทำไป

                                การกำกับดูแลกฎหมายฉบับนี้ ในหมวดที่ ๕ ก็จะมีคณะกรรมการข้อ

มูลข่าวสารของราชการประกอบด้วยผู้รู้ในทางข้อมูลข่าวสารของหลาย ๆ กระทรวง ทาง

ปฏิบัติเราก็พูดลำบากว่าต้องมีใครอยู่ในนี้บ้าง แต่เคยลองพูดทั้งในสภาผู้แทนราษฎร

และวุฒิสภาแล้ว บางคนก็อยากจะเติมคนโน้น บางคนก็อยากจะเติมคนนี้ เติมไปเติมมา

ก็มีจำนวนมาก ทุกคนก็เลยยอมเอาออก เพราะมากเกินไปก็ใช้ไม่ได้ แต่ก็อยากมีตัวแทน

ที่หลากหลายตามประเภทข้อมูลเช่น ข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคง การปกครอง การ

พาณิชย์ กฎหมาย เป็นต้น เพราะฉะนั้นเราก็มีบุคคลหลายคนอยู่ในนี้ ผู้อำนวยการ

สำนักงบประมาณก็มีอยู่ในแง่ที่ว่าเพื่อให้รู้ว่าการดำเนินการตามกฎหมายฉบับนี้ต้องใช้

เงินแค่ไหนจะเอาอย่างนั้นจริงหรือเปล่า อย่างสมมติเราไปขยายประเภทเอกสารที่ต้อง

เปิดเผยเลยต้องพิมพ์เพิ่ม ต้องเปิดให้ค้นเพิ่ม ต้องจัดสถานที่จัดอะไรต่าง ๆ มันใช้งบ

ประมาณทั้งนั้น ไม่ใช่ว่าผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเก่งเรื่องข้อมูลข่าวสารแต่เป็น

การเอามาเพื่อให้นั่งดูใกล้ชิดว่าถ้าจะพัฒนาอย่างนี้รับไหวไหมตามมาตรา ๒๙ หน้าที่

หลักของกรรมการชุดนี้ก็คือ ๑. สอดส่องดูแลให้คำแนะนำในการทำร่างกฎหมายฉบับนี้

ให้คำแนะนำว่าตรงนั้นหมายความว่าอย่างไร ตรงนี้หมายความว่าอย่างไร ควรทำอย่าง

ไร ๒. ให้คำปรึกษา เพราะหน่วยงานนั้นอาจจะไม่เข้าใจว่าต้องปฏิบัติอย่างไรจึงจะสอด

คล้องกับเจตนารมณ์กฎหมายฉบับนี้ ก็ต้องบอกเขาได้ นอกจากนั้น ก็ให้ข้อเสนอแนะใน

การตราพระราชกฤษฎีกากับกฎกระทรวง การตราพระราชกฤษฎีกาและกฎกระทรวงใน

เรื่องนี้ค่อนข้างจะเป็นเรื่องทางวิชาการอยู่ว่าเมื่อใดควรจะกำหนดเรื่องอะไรเพิ่มเติม

และขณะเดียวกันมันมีผลโดยตรงต่อการเปิดเผยสิ่งที่เป็นความลับหรือไม่ลับ เพราะ

ฉะนั้น ถ้าเรื่องนี้ให้อยู่ในอำนาจการเมืองโดยเด็ดขาดค่อนข้างจะไม่ดี อาจมีการใช้

อำนาจไปในทางซึ่งไม่ชอบได้โดยง่ายเพราะฉะนั้น ก็มีการถ่วงน้ำหนักกันระหว่างเจ้า

หน้าที่ประจำระดับหนึ่งที่คิดว่าเป็นกลางพอที่จะกล้าพูดอะไรอยู่บ้างกับนักการเมือง ข้อ

เสนอแนะในการตราพระราชกฤษฎีกาหรือกฎกระทรวงก็หมายถึงข้อเสนอจะต้องมาจาก

คณะกรรมการชุดนี้ แต่บางอย่างอาจมี feedback จากรอบนอกได้ อาจจะมีการถามมา

ได้ว่าเรื่องนี้ควรจะมีหรือไม่ ถ้าทางนี้บอกว่ายังไม่มีทางโน้นก็ทำอะไรไม่ได้ นอกจากนั้น

ก็พิจารณาเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับการไม่ทำตามกฎหมายฉบับนี้แล้วก็จัดทำรายงานเสนอ

อันนี้ก็เพื่อกำกับดูแลให้งานเป็นไปโดยเรียบร้อย

                                หลักสำคัญของร่างกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการก็คงมี

เพียงเท่านี้ ส่วนรายละเอียดอื่นเป็นเรื่องเล็ก ๆ น้อย ๆ ไม่สำคัญเท่าไหร่