หน้าหลัก > สัมมนา
สรุปผลการสัมมนากลุ่มย่อยและความเห็นเพิ่มเติม เรื่อง การปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร วันที่ ๑๗ - ๑๙ กันยายน ๒๕๔๗ ณ โรงแรมเดอะรีเจนท์ ชะอำ จังหวัดเพชรบุรี

สรุปผลการสัมมนากลุ่มย่อยและความเห็นเพิ่มเติม

 

 

 

สรุปผลการสัมมนากลุ่มย่อยและความเห็นเพิ่มเติม

เรื่อง

การปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร

วันที่ ๑๗ – ๑๙ กันยายน ๒๕๔๗

ณ โรงแรมเดอะรีเจนท์ ชะอำ

จังหวัดเพชรบุรี

 

 

 

 

จัดโดย

คณะทำงานโครงการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมาย

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

สรุปผลการสัมมนากลุ่มย่อย

 


รายชื่อผู้เข้าร่วมสัมมนากลุ่มย่อย

กลุ่มที่ ๑*

 

ชื่อ-นามสกุล

ตำแหน่ง

หน่วยงาน

. นายอาณัติ  ชวนะเกรียงไกร

ผอ. กลุ่มกฎหมายและระเบียบฯ

กรมบัญชีกลาง

. นายสาธิต  ภู่หอมเจริญ

ผอ. กลุ่มงานกฎหมายและระเบียบ

กรมศุลกากร

. นายพิพัฒน์  วรมาลี

นิติกร ๘ ว

กรมสรรพากร

. นายรัตนชัย  อนุตรพงษ์สกุล

นิติกร ๗ ว

กรมสรรพสามิต

. นายกฤษฎา  จีนะวิจารณะ

ผอ. กลุ่มงานกฎหมาย

สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

. นายพยง  โชคชัยเสรี

นิติกร ๘ ว

กรมการค้าต่างประเทศ

. นายพรชัย  จุลาณุกะ

ผอ. กองนิติการ (รษก. นิติกร ๙ ชช)

กรมการค้าภายใน

. นายสรศักดิ์  ทันตสุวรรณ

นิติกร ๙ ชช

กรมการประกันภัย

. นายอดิสรณ์  สันตติไพรวัลย์

นิติกร ๗ ว

กรมพัฒนาธุรกิจการค้า

๑๐. นายสรสิช  จงสุวรรณ

นิติกร ๘ ว

กรมโรงงานอุตสาหกรรม

๑๑. นายสุรินทร์  นิมิตรพันธ์

บุคลากร ๗

(ด้านกฎหมายและระเบียบ)

กรมส่งเสริมอุตสาหกรรม

๑๒. นายทนงศักดิ์  สิงห์โต

นิติกร ๗ ว

สำนักงานมาตรฐานผลิตภัณฑ์
อุตสาหกรรม

๑๓. นายอำนวย  ไทยเกื้อ

ผอ. กองกฎหมายและระเบียบ

สำนักงบประมาณ

๑๔. นายโอรส  เพชรเจริญ

หัวหน้านิติกรสายกฎหมาย

ธนาคารแห่งประเทศไทย

๑๕. นางสุพรรณ  โปษยานนท์

ผอ. ฝ่ายกฎหมาย

สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์

๑๖. นางสาวภาณุมาศ  สิทธิเวคิน

ผอ. ฝ่ายกฎหมายการค้าระหว่างประเทศและทรัพย์สินทางปัญญา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

๑๗. นายตรีทศ  นิโครธางกูร

ผอ. ฝ่ายกฎหมายการเงิน

๑๘. นางณัฐนันทน์  อัศวเลิศศักดิ์

ผอ. ฝ่ายกฎหมายการคลัง

๑๙. นางสาวธำรงลักษณ์  ลาพินี

นักกฎหมายกฤษฎีกา ๗ ว

(แทน ผอ. ฝ่ายกฎหมายการค้า
และอุตสาหกรรม)

 

 


สรุปผลการสัมมนากลุ่มที่ ๑

 

นำเสนอโดย นายอาณัติ  ชวนะเกรียงไกร*

            นายสรศักดิ์   ทันตสุวรรณ**

 

                        สรุปปัญหาในกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารจากการระดม
ความคิดเห็นแล้ว เห็นว่ามาจากสาเหตุสำคัญ ๔ ประการ

๑. ปัญหาความล่าช้าและปัญหาคุณภาพของกฎหมายเกิดจากนโยบายของ
ฝ่ายบริหารที่ไม่ชัดเจน ไม่กล้าตัดสินใจในประเด็นปัญหาที่จะนำไปยกร่างกฎหมาย เช่น
ในกระบวนการยกร่างกฎหมายนั้นเมื่อนำเสนอเข้าไปสู่คณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรีแล้วนั้น คณะกรรมการกลั่นกรองฯ จะขอความเห็นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องว่า
มีความเห็นในเรื่องดังกล่าวอย่างไร เมื่อมีความเห็นที่ไม่ตรงกัน ฝ่ายบริหารจะต้องตัดสิน หรือยุติปัญหาเลยว่า ร่างกฎหมายนั้นควรจะเป็นไปในทิศทางใด หรือมีนโยบายในเรื่องนั้น ๆ อย่างไร
แต่ในทางปฏิบัติฝ่ายบริหารจะส่งไปให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาร่างและขอให้รับข้อสังเกตหรือความเห็นของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไปประกอบการพิจารณาด้วย โดยไม่ให้แนวทางหรือนโยบายตรงนี้ที่ก่อให้เกิดปัญหาในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่สามารถหาข้อยุติได้เพราะไม่มีอำนาจกำหนดนโยบายการบริหาร สุดท้ายก็ต้องกลับไปหานโยบายของรัฐบาลอีกครั้ง ซึ่งทำให้กระบวนการล่าช้าและกระทบต่อคุณภาพของร่างกฎหมายด้วย

                   ๒. เจ้าหน้าที่ที่เข้าไปร่วมในการพิจารณาร่างกฎหมายนั้นไม่มีอำนาจในการตัดสินใจ กล่าวคือ ไม่ว่าจะเป็นการร่วมพิจารณากฎหมายหรือไปร่วมประชุมร่างกฎหมายของ
ส่วนราชการนั้น มีการเชิญผู้แทนส่วนราชการที่เกี่ยวข้องไปร่วมให้ความเห็น ปัญหาตรงนี้อาจเกิดจากที่ว่าภารกิจของส่วนราชการต่าง ๆ ในปัจจุบันนั้นมีมากมาย เจ้าหน้าที่ที่รับผิดชอบเรื่องนั้นโดยตรงไม่สามารถเข้าร่วมประชุมได้ ทำให้ต้องส่งเจ้าหน้าที่ระดับที่ไม่อาจตัดสินใจได้ไปร่วมประชุม ด้วยศักยภาพก็ดี หรือด้วยความรู้ประสบการณ์ก็ดี ทำให้เจ้าหน้าที่ที่เข้าร่วมประชุม
ไม่สามารถถ่ายทอดความคิดเห็นจากผู้บังคับบัญชามาได้ หรือไม่มีความรู้ความเข้าใจในเรื่องนั้น ๆ เมื่อเปรียบเทียบกับผู้ที่จะไปให้ความเห็นซึ่งเป็นผู้ที่รับผิดชอบหรือมีความรู้ในเรื่องนั้นโดยตรง
ทำให้ร่างกฎหมายขาดคุณภาพไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ เกิดความสับสน และยืนยัน
ร่างกฎหมายล่าช้า

 

 

                   ๓. การขาดการเชื่อมโยงกันระหว่างส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ในการยก
ร่างกฎหมายของส่วนราชการใดส่วนราชการหนึ่ง ถ้าหากว่าไม่มีการประสานกันภายในระหว่าง
ส่วนราชการภายในฝ่ายบริหารด้วยกัน ก็จะก่อปัญหาว่าเรื่องใดเรื่องหนึ่งส่วนราชการ
ผู้ร่างกฎหมายอาจจะประสงค์ ต้องการให้เป็นไปในทางใดทางหนึ่งแต่ว่าส่วนราชการที่เกี่ยวข้องอาจจะไม่เห็นด้วยหรืออาจจะมีความเข้าใจกันไปคนละทาง เมื่อเข้าไปสู่ชั้นการพิจารณาก็ทำให้เกิดความขัดแย้งกันหรือจะต้องมาหาข้อยุติกัน และถ้าหากมีการประสานกันภายในแล้ว อย่างน้อย
ก็ลดความขัดแย้งและสร้างความเข้าใจไปในทิศทางเดียวกันของร่างกฎหมายฉบับนั้น ๆ ได้

                   ๔. เรื่องบุคลากร คือ เจ้าหน้าที่ผู้ยกร่างกฎหมายขั้นต้นของส่วนราชการขาด
ความเชี่ยวชาญในการยกร่างกฎหมาย และเจ้าหน้าที่ที่พอจะยกร่างกฎหมายได้ก็มีจำนวนน้อย
ซึ่งนอกจากจะต้องรับผิดชอบงานกฎหมายด้านอื่น ๆ แล้ว ก็มีงานยกร่างกฎหมายของส่วนราชการอีกด้วย  ทั้งนี้ เป็นเหตุให้ร่างกฎหมายจากส่วนราชการขาดคุณภาพและเมื่อร่างกฎหมายเข้าสู่กระบวนการก็จำเป็นต้องมีการแก้ไข ซึ่งหากเจ้าหน้าที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในการร่างกฎหมายมากขึ้น ผลของการยกร่างกฎหมายในระดับต้นก็จะมีความสมบูรณ์ มีคุณภาพอีกระดับหนึ่ง
ซึ่งการพิจารณาร่างกฎหมายก็จะรวดเร็วยิ่งขึ้น ไม่ว่าจะเป็นขั้นตอนของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาหรือขั้นการพิจารณาของรัฐสภา

 

                   ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาในกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร มีดังนี้

                   ๑. ควรมีการจัดทำบันทึกประกอบร่างกฎหมายในทุกชั้นของกระบวนการร่างกฎหมาย ซึ่งบันทึกดังกล่าวจะเป็นบันทึกวิเคราะห์สรุปหลักการสำคัญของกฎหมาย ความจำเป็นในการออกกฎหมาย อันจะทำให้ผู้ที่เกี่ยวข้องเห็นโครงสร้างกฎหมายและความจำเป็นในการมีกฎหมายนั้นๆ

                   ๒. การเสนอกฎหมายควรเสนอเป็นร่างกฎหมายขึ้นมาโดยไม่ต้องลงในรายละเอียดมากนัก และไม่ควรเสนอเฉพาะหลักการและเหตุผลของกฎหมายเท่านั้น เพราะหน่วยงานผู้ทำหน้าที่ยกร่างกฎหมายไม่สามารถรู้รายละเอียดข้อเท็จจริง และสภาพปัญหาของเรื่องที่จะยกร่างกฎหมายได้ดีเท่าองค์กรเจ้าของเรื่อง

                   ๓. ควรกำหนดกรอบเวลาในการร่างกฎหมายในแต่ละชั้นของกระบวนการร่างกฎหมาย อย่างไรก็ดี สำหรับชั้นการริเริ่มกฎหมายของหน่วยงานเจ้าของเรื่อง เห็นว่าไม่ควรมีกรอบเวลา เนื่องจากหาจุดเริ่มต้นยากว่าควรเริ่มจากขั้นตอนใด และบางครั้งการยกร่างกฎหมายต้องมีการศึกษากฎหมายต่างๆ ประกอบการยกร่างกฎหมายซึ่งใช้เวลานาน สำหรับชั้นการเสนอร่างกฎหมายและชั้นการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายนั้น เห็นว่าควรมีกรอบเวลา แต่ไม่อาจกำหนดได้แน่นอนว่าเป็นระยะเวลาเท่าใด เนื่องจากต้องพิจารณากำหนดให้เหมาะสมกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และลักษณะหรือประเภทของกฎหมายที่จะร่างด้วย

                   ๔. ควรมีการจัดทำ check lists ประกอบการร่างกฎหมาย เพื่อพิจารณาความเหมาะสมและความจำเป็นในการมีกฎหมายนั้นๆ

                   ๕. ควรให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้เข้ามามีส่วนร่วมในการร่างกฎหมาย เพื่อจะได้ประสานงานและทำความตกลงกันตั้งแต่ต้น และจะได้ไม่เกิดปัญหาในภายหลังเมื่อกฎหมายมี
ผลใช้บังคับแล้ว นอกจากนี้ ฝ่ายบริหารต้องมีความเด็ดขาดในการตัดสินใจในประเด็นปัญหาที่หน่วยงานขัดแย้งกันด้วย

                   ๖. ปัญหาเรื่องบุคลากร สามารถแก้ไขได้ดังนี้ ๑) การฝึกอมรมให้ความรู้กับเจ้าหน้าที่ผู้ยกร่างกฎหมายเพื่อเสริมสร้างทักษะและความรู้ในการร่างกฎหมายแก่เจ้าหน้าที่ และ ๒) การจัดทำคู่มือการร่างกฎหมายและแบบกฎหมายเผยแพร่แก่เจ้าหน้าที่ผู้ยกร่างกฎหมาย คู่มือการร่างกฎหมายในที่นี้หมายถึง คำอธิบายวิธีการเขียนกฎหมายว่าควรเขียนอย่างไร ส่วนแบบกฎหมายในที่นี้หมายถึง แบบกฎหมายต่างๆ เพื่อใช้ประกอบการร่างกฎหมาย ๓) การรักษาบุคลากรผู้ยกร่างกฎหมายให้อยู่กับองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการร่างกฎหมายนานๆ โดยการเพิ่มค่าตอบแทนให้กับเจ้าหน้าที่ผู้ยกร่างกฎหมาย เพราะการร่างกฎหมายต้องอาศัยความรู้และประสบการณ์จึงจะทำให้ได้กฎหมายที่มีคุณภาพ และช่วยลดปัญหาการใช้และการตีความกฎหมาย  หากองค์กรขาดบุคลากรผู้มีความรู้ความชำนาญในการร่างกฎหมายปัญหาในกระบวนการร่างกฎหมายก็ไม่อาจแก้ไขให้หมดไปได้

                   ๗. ขอให้ฝ่ายบริหารตระหนักถึงปัญหาของการร่างกฎหมาย หากเรื่องใดเป็นนโยบายเร่งด่วนจำเป็นต้องมีกฎหมายมารองรับ ควรมีการเตรียมการล่วงหน้า ไม่ควรรีบเร่งผลักดันให้มีการออกกฎหมาย โดยไม่ได้รับการตรวจพิจารณาอย่างรอบคอบจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งทำให้กฎหมายไม่มีคุณภาพ


รายชื่อผู้เข้าร่วมสัมมนากลุ่มย่อย

กลุ่มที่ ๒*

 

ชื่อ-นามสกุล

ตำแหน่ง

หน่วยงาน

. นางดนุชา  ยินดีพิธ

 

นักวิชาการคลัง ๙ ชช

สำนักงานคณะกรรมการ
นโยบายรัฐวิสาหกิจ

. นายประจินต์  โพธิ์เกษม

ผอ. กองนิติการ

กรมการขนส่งทางบก

. นางสาวพจนี  สุทธิอาจ

ผอ. กลุ่มกฎหมายและเวนคืนที่ดิน

กรมทางหลวง

. นางสาวปราณี  รินทรวิฑูรย์

รองอธิบดี

กรมพัฒนาพลังงานทดแทน
และอนุรักษ์พลังงาน

. นายสมบูรณ์  หน่อแก้ว

วิศวกร ๘ ว

กรมธุรกิจพลังงาน

. นายสมบัติ  ลีลาพตะ

นิติกร ๗ ว

กรมไปรษณีย์โทรเลข

. นายสมคิด  ใจยิ้ม

ผอ. ส่วนงานนิติการ

กรมการปกครอง

. นายประภัสสร  สืบเหล่ารบ

นิติกร ๗ ว

กรมที่ดิน

. นางวรนุช  พรมอนันต์

นิติกร ๘ ว

กรมการป้องกันและบรรเทา
สาธารณภัย

๑๐. นายวีระพงษ์  บุญญานุสนธิ์

ผอ. กองนิติการ

กรมโยธาธิการและผังเมือง

๑๑. นายอมร  เลาหมนตรี

ผอ. สำนักกฎหมาย
และระเบียบท้องถิ่น

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น

๑๒. นายวิษณุ  วาสานนท์

นิติกร ๗ ว

๑๓. นายนัที  เปรมรัศมี

ที่ปรึกษาประจำสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

๑๔. นางโฉมศรี  อารยะศิริ

รองเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

๑๕. นายดิสทัต  โหตระกิตย์

ผอ. สำนักกฎหมายต่างประเทศ

 

 

 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

๑๖. นายธนาวัฒน์ สังข์ทอง

ผอ. ฝ่ายกฎหมายการเมือง
การปกครอง

๑๗. นายนพดล  เภรีฤกษ์

ผอ. ฝ่ายกฎหมายการบริหารราชการแผ่นดิน

๑๘. นายสุวงศ์  ยอดมณี

นิติกร ๕ (แทน ผอ. ฝ่ายกฎหมายคมนาคม)

 


สรุปผลการสัมมนากลุ่มที่ ๒

 

นำเสนอโดย นายวีระพงษ์  บุญญานุสนธิ์*

 

กระบวนการร่างกฎหมายต่างๆ ของภาครัฐ อันได้แก่ พระราชบัญญัติ
พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง หรือข้อบัญญัติท้องถิ่น ในปัจจุบันมีอยู่หลายระดับ ซึ่งมีปัญหาอยู่มาก โดยเฉพาะในระดับของหน่วยงานราชการส่วนกลาง ปัญหา
ดังกล่าวแบ่งออกได้ ๓ ประการ ดังนี้

๑. ปัญหาเกี่ยวกับเนื้อหา

๒. ปัญหาเกี่ยวกับกระบวนวิธีการนำเสนอร่างกฎหมาย

๓. ปัญหาเกี่ยวกับบุคคลกร

 

๑. ปัญหาเกี่ยวกับเนื้อหา ซึ่งพิจารณาตามลำดับ ดังนี้

๑.๑ เมื่อเห็นว่ามีความจำเป็นต้องให้มีกฎหมายว่าด้วยการใดขึ้น อันดับแรกจะต้องตรวจสอบให้แน่ชัดก่อนว่ามีกฎหมายเดิมว่าด้วยการนั้นใช้บังคับอยู่หรือไม่ ถ้ามีอยู่แล้วก็ไม่จำเป็นที่จะต้องยกร่างกฎหมายว่าด้วยการนั้นขึ้นอีก ทั้งนี้ เพื่อป้องกันความซ้ำซ้อนในกฎหมายว่าด้วยการนั้น

๑.๒ ตรวจสอบกฎหมายต่างประเทศว่าได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ
หลักการ เนื้อหา วัตถุประสงค์ของกฎหมายไว้อย่างไร ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงความแตกต่างทางด้านประเพณีและวัฒนธรรมของแต่ละประเทศนั้นๆ ด้วย เพื่อนำมาเป็นแนวทางในการเขียนกฎหมายของไทยต่อไป เพราะถ้ามีความจำเป็นจะให้มีกฎหมายใช้บังคับว่าด้วยการใด กฎหมายว่าด้วยการนั้นจะต้องมีความชัดเจนทั้งในด้านหลักการ เหตุผล เนื้อหา และวัตถุประสงค์ของการใช้บังคับ ทั้งนี้ เพื่อให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับได้อย่างสมบูรณ์และเกิดประสิทธิภาพสูงสุด

จะเห็นได้ว่า กระบวนการนี้มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่นักกฎหมายของไทยจะต้อง
มีความรู้เกี่ยวกับกฎหมายต่างประเทศพอสมควร และจะต้องทำการศึกษาเพื่อยกร่างกฎหมายให้มีความสอดคล้องกับกฎหมายในระดับสากล ซึ่งจะต้องมีการแบ่งหน้าที่กันระหว่างหน่วยงานผู้เสนอ
ร่างกฎหมายกับหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาร่างกฎหมาย นั่นก็คือ คณะรัฐมนตรีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และรัฐสภาตามลำดับ เช่น การร่างกฎหมายของกรมโยธาธิการ
ได้เคยยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาเมือง ก็ได้มีการศึกษากฎหมายของเยอรมัน ญี่ปุ่น มาเลเซีย และอินโดนีเซียมาเป็นแนวทางในการยกร่าง ในที่สุดกรณีนี้มีปัญหา คือ เป็นภาระที่เกินความสามารถของนิติกรที่มีอยู่ในกองนิติการของกรมโยธาธิการ จึงได้จ้างให้ฝ่ายกฎหมายของมหาวิทยาลัยจุฬาลงกรณ์เป็นที่ปรึกษาและทำหน้าที่แปลกฎหมายต่างประเทศ วิเคราะห์ และยกร่างกฎหมายให้กรมโยธาธิการผู้เป็นเจ้าของเรื่องพิจารณาก่อนนำเสนอไปยัง ครม. และหน่วยงานที่มีอำนาจตรวจพิจารณาตามลำดับ จะเห็นได้ว่า กระบวนการดังกล่าวกว่าจะเสร็จสิ้นมีการใช้เวลายาวนาน ดังนั้น จึงควรปรับปรุงและกำหนดความรับผิดชอบให้ชัดเจนว่าในการเสนอร่างและการยกร่างกฎหมายให้เป็นอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานใดและอยู่ในของผู้ใด ซึ่งจากการบรรยายของ
ท่านรองนายกรัฐมนตรี (ศ. ดร. วิษณุ เครืองาม) และท่าน ศ. ดร อมร  จันทรสมบูรณ์ ได้บรรยาย ในวันเสาร์ ที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๔๗ นั้น ได้ยกตัวอย่างกระบวนการร่างกฎหมายของออสเตรเลีย ถ้าหน่วยงานใดที่ต้องการให้มีกฎหมายว่าด้วยการใด หน่วยงานนั้นจะเป็นผู้เสนอหลักการไปยังหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการยกร่างกฎหมาย และในประเทศฝรั่งเศสถ้าหน่วยงานใดต้องการให้มีกฎหมายว่าด้วยการใดหน่วยงานนั้นก็จะเป็นผู้เสนอหลักการไปยัง คอง เซ เดย์ ตาร์ (มีลักษณะเช่นเดียวกันกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาของไทย) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการยกร่างกฎหมาย ดังนั้น ในการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของไทยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงควรนำเอากระบวนการของต่างประเทศทั้งสองดังกล่าวมาเป็นแนวทางในการยกร่างกฎหมายต่อไป ทั้งนี้ เพื่อลดขั้นตอน และเกิดความรวดเร็วในการร่างกฎหมายต่างๆ

๑.๓ คุณภาพของกฎหมาย เมื่อกฎหมายว่าด้วยการนั้นได้ใช้บังคับแล้วต้องมีการประเมินคุณภาพว่าใช้บังคับได้จริงหรือไม่ เพียงใด กล่าวคือถ้ากฎหมายว่าด้วยการใดขาดประสิทธิภาพหรือไม่สามารถใช้บังคับได้จริงก็จะต้องยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการนั้น หรือดำเนินการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการนั้นให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นและสามารถใช้บังคับได้จริง

 

๒.  ปัญหาเกี่ยวกับกระบวนวิธีการนำเสนอร่างกฎหมาย

     เนื่องจากกระบวนการในการร่างกฎหมายและการเสนอร่างกฎหมายมักจะขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลในแต่ละยุคสมัย นอกจากนี้ การเสนอร่างกฎหมายจะเร็วหรือช้าย่อมขึ้นอยู่กับความสำคัญและความเร่งด่วนตามนโยบายของรัฐบาล

การกำหนดแผนในการจัดทำร่างกฎหมายของส่วนราชการเจ้าของเรื่อง ส่วนใหญ่จะไม่มีการกำหนดแผนเนื่องจากเกิดความเคยชินตามที่เคยปฏิบัติต่อๆ กันมาในอดีต ย่อมทำให้กระบวนการตามแผนที่กำหนดไว้ใช้ไม่ได้บ่อยครั้ง ด้วยเหตุผลที่ว่าการดำเนินการทั้งหลายไม่เป็นไปตามแผน กระบวนการอีกประการหนึ่ง คือ ยังขาดการมีส่วนร่วมของบุคคลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับร่างนั้นๆ

     สำหรับการเสนอร่างกฎหมาย แบ่งออกเป็น ๒ ส่วน คือ ส่วนราชการด้วยกันเองและส่วนของประชาชน ซึ่งในส่วนราชการได้แก่ กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ มักจะมีปัญหาในการเสนอ
ร่างกฎหมายเป็นอย่างมาก ถ้าเป็นกฎหมายระดับกฎกระทรวง เช่น กฎกระทรวงว่าด้วยการผังเมือง ก่อนเสนอเข้ากรรมการผังเมืองเพื่อพิจารณานั้น จะต้องเชิญผู้แทนหน่วยงาน กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ เข้าร่วมประชุมเพื่อพิจารณาว่ามีแผนการในการใช้ที่ดินอย่างไรบ้างในพื้นที่ที่มีการวางผังเมือง แต่มักจะประสบปัญหา คือ หน่วยงานต่างๆ ได้ส่งผู้แทนที่ไม่สามารถตัดสินใจในประเด็นปัญหา
ที่เกิดขึ้นในระหว่างดำเนินการประชุมได้ แล้วประเด็นปัญหานี้ก็ถูกปล่อยให้ผ่านการพิจารณาไปจนกระทั่งประกาศใช้บังคับกฎกระทรวงนั้น ส่งผลทำให้หน่วยงานต่างๆ ขอแก้ไขผังเมืองนั้นอีก
อันเนื่องมาจากเป็นปัญหาดังกล่าวไม่มีการยุติมาก่อน ซึ่งเป็นปัญหาที่กรมการผังเมืองจะต้องกลับมาแก้ไขอีก แต่ถ้าเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ เช่น พระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาเมือง เมื่อร่างกฎหมายผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการแล้ว ก็จะเสนอไปยัง (ครม.) เพื่อพิจารณาต่อไป เมื่อกรมการผังเมืองทำหนังสือเวียนไปให้กระทรวง ทบวง กรม เพื่อขอความเห็นชอบโดยกำหนด
เวลา ๒ ปี ซึ่งขณะดำเนินการร่างกฎหมายได้มีการจัดสัมมนาเชิญหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องมาแสดงความคิดเห็น จากนั้นก็จะส่งผลการสัมมนาไปยังสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (สลค.) ซึ่ง สลค.
ได้ขอความเห็นในการสัมมนาดังกล่าวทั้งหมด และทำให้ใช้เวลาเกินกำหนด ๒ ปี จนกระทั่งปัจจุบัน
นับตั้งแต่เสนอร่างมาใช้เวลาไป ๑๐ กว่าปีแล้วยังไม่สามารถประกาศใช้บังคับได้เลย จะเห็นได้ว่า
เป็นกระบวนการที่ใช้ระยะเวลาที่ยาวนานมาก

              สำหรับการมีส่วนร่วมของประชาชนนั้น ส่วนใหญ่ในยุคหนึ่งกฎหมายหลักๆ ของไทยไม่ค่อยมีการกำหนดกระบวนการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการร่างกฎหมาย แต่ในกฎหมาย
การจัดรูปที่ดิน การปฏิรูปที่ดิน การผังเมืองได้เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมด้วยเสมอ แต่กฎหมายอื่นไม่มี ทั้งนี้ กฎหมายบางอย่างก็จำเป็นต้องให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมด้วย เพราะรัฐ
ไม่อาจจัดหาเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานต่างๆ ให้ได้ เช่น กรมป่าไม้ไม่สามารถตั้งเจ้าหน้าที่ของป่าไม้มาดูแลป่าสงวนได้ทั้งหมด แต่ถ้าให้ประชามชนเข้ามามีส่วนร่วมกำหนดกฎเกณฑ์ในการรักษา หรือดำรงไว้ซึ่งที่ทำกิน ย่อมทำให้ประชาชนเกิดความหวงแหนมากขึ้น ถ้ามีใครมากระทำผิดขึ้นในเขตพื้นที่ดังกล่าว ประชาชนก็จะเข้ามาช่วยดูแลและแจ้งให้เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบทราบและดำเนินการต่อไป
อันจะเป็นการลดภาระในส่วนที่รัฐจะต้องใช้บุคลากรได้

 

๓. ปัญหาเกี่ยวกับบุคคลากร เนื่องจากการขาดแคลนจำนวนนิติกรหรือนักกฎหมายในการปฏิบัติงาน ซึ่งนิติกรหรือนักกฎหมายในหน่วยงานราชการจะต้องถูกฝึกงานเป็นเวลา ๕ ปี จึงจะสามารถทำงานโดยตัดสินใจในเรื่องต่างๆ ได้เอง แต่มีปัญหา (สมองไหล) เนื่องจากนิติกรจะเข้าทำงานได้เพียง ๒ ปี เพื่อเก็บอายุความไปสอบผู้ช่วยผู้พิพากษาหรืออัยการทำให้เกิดการขาดแคลนบุคคลากรในการทำงานในหลายหน่วยงานและมีการโยกย้ายจากหน่วยงานหนึ่งไปอีกหน่วยงานหนึ่ง ส่งผลให้รัฐขาดบุคคลากรในการดำเนินงาน การดำเนินงานเกิดความล่าช้าและขาดความต่อเนื่อง

 

ข้อเสนอแนะการปรับปรุงกระบวนการร่างกฎหมาย  มีดังต่อไปนี้

๑. เนื้อหา ควรกำหนดเจตนารมณ์ วัตถุประสงค์ เปรียบเทียบกับกฎหมายต่างประเทศเพื่อให้เกิดความชัดเจนในการเสนอร่างกฎหมายตั้งแต่ระดับพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา

๒. กระบวนวิธีการนำเสนอร่างกฎหมาย ควรแบ่งว่าพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา เช่น พระราชกฤษฎีกาจะต้องเข้าสู่การตรวจพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสียก่อนจึงจะมีการเสนอทูลเกล้าฯ ในกระบวนการนี้ถ้าต่ำกว่ากฎกระทรวง
เห็นว่าไม่ต้องนำขึ้นทูลเกล้าฯ แต่ควรเสนอให้ ครม.หรือรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามให้มีผลประกาศใช้ ทั้งนี้เพื่อเป็นการลดขั้นตอน ยกเว้นกรณีจำเป็น เช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรีปี ๒๕๓๑ หรือแก้ไขปี ๒๕๓๕ ว่าเฉพาะเท่าที่จำเป็นที่เป็นปัญหาเกี่ยวกับความมั่นคงของประเทศทางเศรษฐกิจ หรือการเงินงบประมาณที่จะกระทบต่อกิจการบางประเภท จึงจะส่งเรื่องให้
ครม. และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อตรวจพิจารณาตามลำดับ แต่ถ้าเป็นเรื่องไม่ยุ่งยาก
หากเรื่องนั้นผ่านการพิจารณาของ ครม. แล้ว ให้หน่วยงานเจ้าของเรื่องประสานกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจัดทำร่างเสนอไปยังรัฐมนตรีเพื่อลงนามได้เลย

๓. บุคคลากร ควรเพิ่มความรู้ความสามารถให้แก่บุคลากรทุกๆ ด้านใน
ทุกหน่วยงาน เพื่อยกระดับความรู้ให้ทัดเทียมกับสากล ดังนั้น จึงควรมีการวิเคราะห์ วิจัย แล้วนำผลดังกล่าวมาฝึกอบรมในส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวโยงกันทั้งระบบเป็นกระบวนการ เพราะฉะนั้น ถ้าบุคลากรของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งขาดความรู้ความสามารถแล้ว ย่อมทำให้เกิดผลกระทบไประบบ และเกิดการผลักภาระกันไปเป็นทอดๆ

๔. ค่าตอบแทน รัฐบาลควรให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้แก่ ก.พ. สำนักงบประมาณ เป็นต้น เข้ามาดำเนินการพิจารณาในเรื่องการให้ค่าตอบแทนแก่บุคลากรของรัฐให้เป็นไปอย่างเหมาะสม โดยต้องพิจารณาจากความยากง่ายและเทคนิคการร่างกฎหมายประกอบกันด้วย

 


รายชื่อผู้เข้าร่วมสัมมนากลุ่มย่อย

กลุ่มที่ ๓*

 

ชื่อ-นามสกุล

ตำแหน่ง

หน่วยงาน

. นายชัยนะ  อักษรพันธ์

นิติกร ๘ ว

กรมธนารักษ์

. นายสุธี  ศรีเอี่ยมสะอาด

นิติกร ๘ ว กลุ่มงานกฎหมาย

กรมชลประทาน

. นายสมชาย  จับบาง

ผอ. กองนิติการ

กรมปศุสัตว์

. นายสุวัฒน์  ควรชม

นิติกร ๘ ว

กรมป่าไม้

. นางพัชรันต์  มณีวงศ์

นิติกร ๘ ว

สำนักงานการปฏิรูปที่ดิน
เพื่อเกษตรกรรม

. นายอนุโรจน์  จันทรวงศ์

หัวหน้ากลุ่มพัฒนาระบบบริหาร ๘

 

สำนักงานมาตรฐานสินค้าเกษตรและอาหารแห่งชาติ

. นายอัจฉกร  อินทร์ภิรมย์

นิติกร ๗ ว หัวหน้ากลุ่มนิติการ

. นายประมวล  เฉลียว

หัวหน้าฝ่ายกฎหมายสิ่งแวดล้อม

กรมควบคุมมลพิษ

. นางวนิดา  พรไพบูลย์

นิติกร ๘ ว กลุ่มงานกฎหมาย

กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช

๑๐. นายยศพล  ลัภกัตโร

เจ้าหน้าที่วิเคราะห์นโยบาย
และแผน ๖ ว

สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

๑๑. นายไพโรจน์  แก้วมณี

นิติกร ๘

กรมพัฒนาการแพทย์แผนไทยและการแพทย์ทางเลือก

๑๒. นายธเนตร  บัวแย้ม

เจ้าหน้าที่ทะเบียนวิชาชีพ ๘

กรมสนับสนุนบริการสุขภาพ

๑๓. นางสาวเดือนเพ็ญ ภิญโญนิธิเกษม

นิติกร ๘ ว

สำนักงานคณะกรรมการ
อาหารและยา

๑๔. นางสาวสุวณี  เรืองศิริ

นิติกร ๘ ว

๑๕. นายอัครพงษ์  เวชยานนท์

นิติกร ๗ ว

สำนักงานคณะกรรมการ
คุ้มครองผู้บริโภค

๑๖. นายอัครวัฒน์  เทพหัสดิน

       ณ อยุธยา

ผอ. ฝ่ายกฎหมายกระบวน
ยุติธรรมทางอาญา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

๑๗. นายประเวศ  อรรถศุภผล

ผอ. ฝ่ายกฎหมายสาธารณสุข

๑๘.  นายปกรณ์  นิลประพันธ์

ผอ. ฝ่ายพัฒนากฎหมาย

๑๙.  นางสาวนิภาพรรณ แสงอินทร์

นักกฎหมายกฤษฎีกา ๘ ว
(แทน ผอ. สำนักหลักนิติบัญญัติ)

๒๐. นายจิตรพรต  พัฒนสิน

นักกฎหมายกฤษฎีกา ๗ ว (แทน ผอ. ฝ่ายกฎหมายทรัพยากรฯ )

 

สรุปผลการสัมมนากลุ่มที่ ๓

 

นำเสนอโดย นายไพโรจน์  แก้วมณี*

 

ขอสรุปการสัมมนาเรื่อง การปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร ของกลุ่มที่ ๓ ดังต่อไปนี้

หัวข้อที่หนึ่ง สภาพปัญหาของกระบวนการร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหาร ได้แบ่งสภาพปัญหาดังกล่าวออกเป็น ๒ เรื่อง คือ คุณภาพของกฎหมาย และความล่าช้าของกระบวนการร่างกฎหมาย

                   ๑.  คุณภาพของกฎหมาย  กลุ่ม ๓ ได้อภิปรายกันแล้วมีข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะออกเป็น ๓ ประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง กฎหมายที่มีคุณภาพควรมีเนื้อหาที่ดี มีรูปแบบที่ดี กฎหมายที่มีเนื้อหาดีคือ กฎหมายที่เป็นธรรมกับทุกฝ่ายในสังคม มีกลไกจัดระเบียบความสัมพันธ์ที่เหมาะสม รูปแบบที่ดีคือกฎหมายมีความชัดเจน ใช้ภาษาเข้าใจง่าย ไม่เคลือบคลุม มีความสอดคล้องกัน และจัดวางกลไกอย่างเป็นระบบ  กลุ่ม ๓ มีความเห็นเพิ่มเติมว่า

- เจตนารมณ์ของกฎหมายควรกำหนดให้ชัดเจนและสามารถบรรลุเข้าสู่เจตนารมณ์นั้นได้ ไม่อย่างนั้นจะทำให้การใช้อำนาจบิดเบือนได้

                   - กฎหมายที่ออกตามนโยบายของผู้บริหารมักจะขาดความแน่นอนชัดเจน ไม่สัมพันธ์ ไม่สอดคล้องกัน 

                   - การไม่กำหนดองค์กรที่บังคับใช้กฎหมายหรือองค์กรที่รับผิดชอบให้แน่นอน ทำให้มีปัญหาในการปฏิบัติงาน

- การนำกฎหมายของประเทศใดมาใช้ต้องดูบริบทของวัฒนธรรมของประเทศนั้น ด้วยว่าเหมาะสมกับสังคมไทยหรือไม่ บริบทของสังคมไทยนั้นประกอบด้วยวิธีชีวิต วัฒนธรรม องค์กร และการดำเนินอย่างที่เป็นเอกลักษณ์

                   ประเด็นนี้ กลุ่ม ๓ มีข้อเสนอแนะเพิ่มเติม ดังต่อไปนี้

                   ข้อ ๑   การออกกฎหมายไม่ควรจะสร้างภาระเกินความจำเป็น ขั้นตอนที่ไม่จำเป็น ต้องลดลง

                   ข้อ ๒   การออกกฎหมายให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจไปกระทบสิทธิของประชาชนต้องยึดหลักมาตรา ๒๙ ของรัฐธรรมนูญว่า การใช้อำนาจกฎหมายต้องให้ไว้ ต้องกระทบสิทธิพื้นฐานน้อยที่สุด ใช้ด้วยความจำเป็น และต้องไม่กระทบสาระสำคัญของสิทธิ

                   ข้อ ๓   กฎหมายที่ใช้ไปหลายปี เช่น ๑๐ ปี ๒๐ ปี ควรมีการทบทวน เนื่องจาก    ข้อเท็จจริงในการออกกฎหมายมีความจำเป็นเฉพาะบางเวลา บางขณะ บางกรณี 

                  

                   ประเด็นที่สอง ขั้นริเริ่มหรือเสนอร่างกฎหมาย กลุ่ม ๓ แลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันแล้วเห็นด้วยกับประเด็นซึ่งเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดสาเหตุนี้ตามที่คณะทำงานฯ ได้จัดทำโดยมีข้อเสนอเพิ่มเติม ดังนี้

ข้อ ๑   บางหน่วยงานขาดบุคคลที่มีความรู้ในการร่างกฎหมาย การจ้างบุคคลภายนอกซึ่งไม่ทราบกลไก วิธีปฏิบัติของหน่วยงาน มาร่างกฎหมายทำให้ร่างกฎหมายไม่มีคุณภาพ ไม่สามารถบังคับให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ ไม่สนองตอบหรือแก้ปัญหาได้ และสิ้นเปลืองงบประมาณ

ข้อ ๒   การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นสาระสำคัญในการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายแต่ยังขาดอยู่ หากเป็นไปได้กฎหมายทุกฉบับควรจะให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วม บางครั้ง หน่วยงานกำหนดชั้นความลับของร่างกฎหมายในบางเรื่องทำให้ขาดการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน

ข้อ ๓   การออกกฎหมายที่เร่งด่วนต้องมีหลักการที่แน่นอน หากไม่หลักการไม่แน่นอนเมื่อใช้ไม่นานจะล้าสมัย ใช้ไม่ได้

ข้อ ๔   ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาบทบัญญัติทั้งหมดของร่างกฎหมายด้วยว่าสอดคล้องกันหรือไม่                             

ประเด็นที่สาม ขั้นตอนการพิจารณาและการจัดทำร่างกฎหมาย กลุ่ม ๓ อภิปรายกันแล้วเห็นด้วยกับประเด็นที่คณะทำงานฯ ได้จัดทำโดยมีข้อเสนอแนะเพิ่มเติม ดังนี้

ข้อ ๑   ควรมีการอบรมเจ้าหน้าที่หน่วยงานต่างๆ ให้มีความรู้ในการร่างกฎหมาย

ข้อ ๒   การกำหนดหลักเกณฑ์ การวิเคราะห์ร่างกฎหมายต้องชัดเจนว่าจะไปทิศทางใด บุคคลใดจะได้ประโยชน์อย่างไร การใช้อำนาจและควบคุมอำนาจรัฐ การกระทบสิทธิของประชาชนต้องให้เกิดดุลยภาพ

ข้อ ๓   การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายควรให้ผู้มีความรู้ในเรื่องนั้น ผู้มีความรู้ทางเทคนิค ตรวจวิเคราะห์ก่อนเพื่อความรอบคอบ

 

                 ๒.  ความล่าช้าของกระบวนการร่างกฎหมาย  กลุ่ม ๓ มีข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะเป็น ๓ ประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง  กลุ่ม ๓ เห็นด้วยกับประเด็นที่เสนอมาทั้งหมด และมีความเห็นเพิ่มเติมว่า ปัญหาเรื่องความเกี่ยวพันกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องที่ไม่สามารถตกลงกันได้ ควรจะต้องทำความตกลงกันให้ได้ก่อน

ประเด็นที่สอง  ความล่าช้าของกระบวนการยกร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารเกิดขึ้นในทุกขั้นตอนที่เกี่ยวข้อง

                   การยกร่างกฎหมายควรใช้เวลาเท่าใด กลุ่ม ๓ อภิปรายกันแล้วเห็นว่า  พระราชบัญญัติ ควรใช้เวลาไม่เกิน ๓ ปี  พระราชกฤษฎีกาควรใช้ไม่เกิน ๑ ปีครึ่ง กฎกระทรวงควรใช้เวลาไม่เกิน ๑ ปี ประกาศกระทรวงควรใช้เวลาไม่เกิน ๖ เดือน ทั้งนี้ขึ้นกับเงื่อนไขความซับซ้อนของร่างกฎหมาย ขั้นตอน การศึกษา ค้นคว้าทางวิชาการ จำนวนเจ้าหน้าที่ในการร่างกฎหมาย ความเร่งด่วน หรือเรื่องทางเทคนิค 

 

นอกจากนี้มีข้อเสนอเพิ่มเติมว่า กฎหมายที่เสนอโดยประชาชนเข้าชื่อกัน ๕๐,๐๐๐ ชื่อ ควรกำหนดเวลาในการร่างให้ชัดเจนเพราะเป็นความต้องการของประชาชน และนโยบายของรัฐบาลควรกำหนดให้แน่นอน ไม่ใช่เปลี่ยนแปลงตามรัฐมนตรีที่เปลี่ยนไป

ประเด็นที่สาม  การขาดการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย (check lists) หน่วยงานเจ้าของเรื่องไม่ได้ทำ check lists เมื่อส่งเรื่องตามกระบวนการอาจถูกส่งกลับมาทำให้เสียเวลา แต่หากมีนโยบายแน่นอนชัดเจน อย่าเสียเวลาทำ check lists จะทำให้กระบวนการล่าช้า

 

หัวข้อที่สอง ข้อเสนอแนะการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหาร มี ๔ ประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง  เป้าหมายของการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหาร คือ การได้กฎหมายที่มีคุณภาพสนองตอบต่อความต้องการของประชาชน กระบวนการร่างกฎหมายมีความรวดเร็ว

ประเด็นที่สอง  เห็นด้วยกับประเด็นที่คณะทำงานฯ ได้จัดทำ ยกเว้นประเด็นที่หน่วยงานของรัฐควรติดตามนโยบายของนักการเมือง เพื่อเตรียมตัวรองรับเมื่อพรรคการเมืองนั้นได้รับเลือกตั้งรัฐบาล แต่หากรัฐบาลสามารถจัดตั้งได้โดยพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวเห็นว่าควรติดตามเพราะรัฐบาลจะนำนโยบายที่หาเสียงมาปฏิบัติ โดยมีข้อเสนอเพิ่มเติมว่าการออกกฎหมายต้องมีนโยบายที่ชัดเจน มีงบประมาณและบุคลากรพร้อม มีการพัฒนาและวิจัยกฎหมาย ต้องกำหนดเวลาในการทบทวนกฎหมาย กำหนดเจตนารมณ์ไว้ในเนื้อหาของกฎหมายให้ชัดเจน สร้างความรู้ความเข้าใจและเผยแพร่ตลอดจนจัดทำคำอธิบายกฎหมาย

ประเด็นที่สาม  เห็นด้วยกับประเด็นที่คณะทำงานฯ ได้จัดทำมาทั้งหมด

ประเด็นที่สี่  ข้อเสนอแนะอื่น เห็นว่าควรมีมาตรการเพิ่มเติม ๒ ข้อ คือ

ข้อ ๑   เจ้าหน้าที่หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ร่างกฎหมายควรเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ด้านวิชาการหรือผู้ที่ไม่มีความรู้ด้านกฎหมาย เพราะบุคคลเหล่านี้ไม่เข้าใจหลักกฎหมายบังคับให้ทำตามที่ตนเองต้องการ หรือให้นิติกรไปรวมกันอยู่ในหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งแบบสำนักงานคณะกรรมการคณะกรรมการกฤษฎีกา

ข้อ ๒   การรับหลักการร่างกฎหมายต้องจำแนกประเด็นให้ชัดเจนว่าประเด็นใดเป็นประเด็นหลัก ประเด็นใดเป็นประเด็นรอง โดยมีหลักการว่าประเด็นหลักแก้ไขเปลี่ยนแปลงไม่ได้ ส่วนประเด็นรองอาจมีการปรับปรุงได้บ้าง


รายชื่อผู้เข้าร่วมสัมมนากลุ่มย่อย

กลุ่มที่ ๔*

 

ชื่อ-นามสกุล

ตำแหน่ง

หน่วยงาน

. นายวัลลภ  นาคบัว

นักวิชาการยุติธรรม ๘

สำนักงานกิจการยุติธรรม

. นายขัตติยะ  แพนเดช

นิติกร ๗ ว

กรมการจัดหางาน

. นายสมชาย  มรกตศรีวรรณ

นิติกร ๗ ว

. นายสุรพล  พลอยสุข

ผอ. กลุ่มงานกฎหมาย

กรมพัฒนาฝืมือแรงงาน

. นางลาวัลย์  ดาราพัฒนะ

นิติกร ๘ ว

กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน

. นายพรเทพ  ศิริไพบูลย์

นิติกร ๖ ว

สำนักงานประกันสังคม

. นายอาทร  ทองสวัสดิ์

นิติกร

สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ

. นายวรพงษ์  วรรณศิริ

นิติกร ๘

สำนักงานคณะกรรมการ

การอุดมศึกษา

. นายสิงห์  สัมมนาชีพ

รักษาการ ผอ. สำนักนิติธรรม

สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

๑๐. พ.ต.อ. ยุทธบูล  ดิสสะมาน

รองเลขาธิการ ป.ป.ง.

สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน

๑๑. นายกำชัย  ก้องเกียรติกูล

นิติกร ๘ 

หัวหน้ากลุ่มพัฒนากฎหมาย

สำนักงานศาลยุติธรรม

๑๒. นายธนกร  ทองสุก

นิติกร ๖ ว

๑๓. นายเชวง  ไทยยิ่ง

ผอ. ศูนย์ข้อมูลกฎหมายกลาง

 

 

 

 

 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

๑๔. นายวรรณชัย  บุญบำรุง

ผอ. สำนักกฎหมายปกครอง

๑๕. นางสาวอัญชลิตา  กองอรรถ

ผอ. ฝ่ายกฎหมายสวัสดิการสังคม

๑๖. นายสุชัย  งามจิตต์เอื้อ

ผอ. ฝ่ายกฎหมายกระบวน
ยุติธรรมทางแพ่ง

๑๗. นายวราสิทธิ์  กาญจนสูตร

นักกฎหมายกฤษฎีกา ๗ ว
(แทน ผอ
. ฝ่ายกฎหมายการศึกษา)

๑๘. นางสาวชื่นสุมน  รัตนจันทร์

นักกฎหมายกฤษฎีกา ๗ ว

(แทน ผอ. สำนักกิจการฯ)

๑๙. นางสาวรัฐพร  ตรีณรงค์

นิติกร ๖ ว

 


สรุปผลการสัมมนากลุ่มที่ ๔

 

นำเสนอโดย  นายเชวง  ไทยยิ่ง*

 

                   ปัญหาและอุปสรรคของการจัดทำร่างกฎหมาย ประกอบด้วย ปัญหาที่สำคัญ
๒ ประการ คือ ปัญหาด้านคุณภาพของกฎหมาย และปัญหาด้านความล่าช้าของร่างกฎหมาย ดังนี้

                   ๑.  ปัญหาที่เกิดจากตัวกฎหมายนั้นเองไม่มีคุณภาพ

                   กฎหมายที่ไม่มีคุณภาพ ประกอบด้วย

                   ๑.๑ กฎหมายที่ไม่มีคุณภาพด้านรูปแบบ เกิดจากปัญหาของการสื่อสาร
กันระหว่างการประสานงานด้านร่างกฎหมายของผู้แทนหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง ในส่วนนี้ อย่างน้อยที่สุดจึงควรทำให้เกิดความเข้าใจที่ตรงกันในระหว่างผู้แทนหน่วยงานดังกล่าวในส่วนของรูปแบบการเขียนกฎหมายว่าควรเขียนอย่างไร และ

                   ๑.๒ กฎหมายที่ไม่มีคุณภาพด้านเนื้อหา ที่เกิดจากเนื้อหาของบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นเองที่อาจไม่มีความชัดเจน ไม่สามารถใช้บังคับได้จริงในทางปฏิบัติหรือไม่อาจก่อให้เกิดประสิทธิผลตามเจตนารมณ์ของกฎหมายได้ ซึ่งการจัดทำกฎหมายให้มีคุณภาพด้านเนื้อหานี้ หน่วยงานภาครัฐจะต้องเปิดโอกาสให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งหมดเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการร่างกฎหมาย โดยการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมนี้ ท่าทีของภาครัฐต้องไม่เป็นไปเพื่อการบังคับให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเห็นด้วยกับร่างกฎหมายดังกล่าว แต่ควรจัดให้มีขึ้นเพื่อการรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะเพื่อนำมาปรับปรุงร่างกฎหมายนั้นให้ดียิ่งขึ้น

                    ๒. ปัญหาความล่าช้าของร่างกฎหมาย

                   ร่างกฎหมายนั้น นอกจากจะประสบปัญหาความล่าช้าอันเนื่องมาจากความล่าช้าของแต่ละหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายแล้ว สาเหตุที่สำคัญของความล่าช้าในการร่างกฎหมายยังเกิดขึ้นจากความไม่ชัดเจนและไม่แน่นอนของหลักการของร่างกฎหมายนั้น ทำให้ต้องมีการเปลี่ยนแปลงหลักการของร่างกฎหมายอยู่เสมอ  นอกจากนี้ ความล่าช้ายังอาจเกิดขึ้นจากการขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายนั้นของผู้ร่างกฎหมาย ซึ่งในส่วนนี้อาจแก้ไขโดยการจัดแบ่งงานของแต่ละหน่วยงานและจัดบุคลากรสำหรับงานแต่ละประเภทเพื่อให้เกิดความชำนาญเฉพาะด้าน เช่น กระทรวงแรงงานมีตำแหน่งผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย ทำหน้าที่ดูแลการร่างกฎหมายของกระทรวง เป็นต้น

                   ในภาพรวม หากพิจารณาจากความล่าช้าของกฎหมาย หน่วยงานต่างๆ อาจ
แก้ไขปัญหานี้โดยการกำหนดเป้าหมายในการจัดทำร่างกฎหมายแต่ละฉบับไว้เป็นการล่วงหน้าว่า
มีกฎหมายใดที่ประสงค์จะจัดทำขึ้นบ้าง กฎหมายแต่ละฉบับมีความเร่งด่วนเพียงใด และอาจกำหนดระยะเวลาในเบื้องต้นเพื่อการจัดทำร่างกฎหมายให้แล้วเสร็จไว้ด้วย


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ความเห็นเพิ่มเติม


ความเห็นเพิ่มเติม

 

ผู้แทนสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (นางโฉมศรี  อารยะศิริ)*

 

เนื่องจากมีผู้แทนกลุ่มสัมมนากลุ่มย่อยบางกลุ่ม ได้กล่าวถึงกระบวนการใน
การเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี ในส่วนของการเสนอร่างกฎหมายให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา ซึ่งยังมีความเข้าใจไม่ตรงกัน เรื่องดังกล่าวเป็นเรื่องในอดีตที่ผ่านมาซึ่งในปัจจุบันแนวทางต่างๆ
ได้เปลี่ยนแปลงไป จึงขอชี้แจงและทำความเข้าใจกับผู้ร่วมสัมมนาในเรื่องทางปฏิบัติของฝ่ายกฎหมายในกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ ดังนี้

เรื่องแรก  กระทรวงมหาดไทยได้กล่าวถึงการเสนอร่างกฎหมายมาที่คณะรัฐมนตรี ในเบื้องต้นได้มีการจัดประชุมสัมมนาระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไประดับหนึ่งแล้ว แต่ยังมีร่างกฎหมายบางฉบับสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้สอบถามความเห็นส่วนราชการหลายหน่วยงานและใช้เวลารอถึง ๒ ปี คือ ร่างพระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาเมือง พ.ศ. .... ขอเรียนเพื่อทำความเข้าใจว่า การเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรีไม่ว่าร่างกฎหมายหรือเรื่องอื่นๆ
ก็ตามสิ่งสำคัญเพื่อที่จะนำมาประกอบการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรี คือข้อมูลต้องมีพร้อมครบถ้วนสมบูรณ์ คณะรัฐมนตรีจึงจะสามารถตัดสินในประเด็นปัญหาต่างๆ ได้ บางเรื่องมี
ความเกี่ยวพันกับหลายหน่วยงาน การที่หน่วยงานเจ้าของเรื่องได้เสนอข้อมูลประกอบ
การพิจารณาว่าได้มีการประชุมสัมมนากับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้ว แต่ไม่ปรากฏรายละเอียดว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหน่วยงานใดบ้างที่มีข้อขัดข้องในทางปฏิบัติว่าเห็นด้วย หรือไม่เห็นด้วยอย่างไร จึงเป็นหน้าที่ของสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่จะต้องสอบถามความเห็นชอบของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอีกครั้ง เพราะเมื่อกฎหมายนั้นประกาศบังคับใช้แล้วย่อมมีผลกระทบต่อ
การปฏิบัติงานของหน่วยงานหลายหน่วยงาน  ดังนั้น จึงจำเป็นต้องสอบถามความเห็นของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องว่ามีความเห็นอย่างไรบ้าง ซึ่งบางหน่วยงานอาจเสนอความเห็นกลับมาล่าช้า หรือบางหน่วยงานไม่เสนอความเห็นกลับมา เพราะยังมีข้อขัดแย้งในประเด็นปัญหาต่างๆ ฉะนั้น เมื่อมีความขัดแย้งสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจึงไม่สามารถเสนอข้อมูลที่ยังมีความขัดแย้งให้คณะรัฐมนตรีตัดสินได้  ดังนั้น หน่วยงานเจ้าของเรื่องจึงต้องจัดประชุมร่วมกันเพื่อหาข้อยุติ
ในเบื้องต้นให้เหลือข้อขัดแย้งให้น้อยที่สุด ประเด็นนี้จึงเป็นแนวปฏิบัติในอดีตที่ได้ดำเนินการมาซึ่งอาจมีผลให้งานของหน่วยงานต่างๆ มีความล่าช้าไปบ้าง

ในประเด็นว่า เรื่องที่เสนอต่อคณะรัฐมนตรีบางเรื่องเป็นนโยบายเร่งด่วน
แต่คณะรัฐมนตรีไม่ตัดสิน บางเรื่องเข้าคณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรีแล้ว
แต่คณะกรรมการกลั่นกรองฯ แจ้งกลับมาให้หน่วยงานกลับไปพิจารณาอีก ขอเรียนชี้แจงว่า
การตัดสินนโยบายสำคัญๆ ของคณะรัฐมนตรี หรือคณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรีนั้น คณะรัฐมนตรี หรือคณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรีย่อม
ไม่สามารถตัดสินเลือกทางใดทางหนึ่งได้หากไม่มีข้อมูลที่ชัดเจน

เรื่องที่สอง  เป็นเรื่องที่ผู้แทนกลุ่มสัมมนากลุ่มย่อยกลุ่มที่ ๒ ได้กล่าวถึงว่า
การร่างกฎหมายในระดับต่ำกว่ากฎกระทรวงในส่วนของประกาศ หรือระเบียบไม่จำเป็นต้องเสนอคณะรัฐมนตรี เพื่อที่จะลดขั้นตอนในการดำเนินงานให้สั้นลงนั้น ทางสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเองก็มีนโยบายในการลดเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรีให้น้อยที่สุดเช่นกัน ซึ่งขณะนี้
สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้ยกร่างพระราชกฤษฎีกาว่าด้วย การเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. .... และร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย การเสนอเรื่องและ
การประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. .... เพื่อมิให้บางเรื่องที่ไม่จำเป็นเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี  อย่างไรก็ตาม เรื่องที่เสนอเข้าคณะรัฐมนตรีนั้นส่วนใหญ่เป็นเรื่องที่กฎหมายกำหนดให้เสนอเข้าคณะรัฐมนตรี เช่น ประกาศของกระทรวงที่ออกตามความในพระราชบัญญัติต่างๆ บางฉบับ เช่น พระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ. ๒๕๒๒  หรือกำหนดให้รัฐมนตรีออกประกาศโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี หรือโดยการอนุมัติของคณะรัฐมนตรี  ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่ต้องนำเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรี เว้นแต่จะแก้กฎหมายให้สามารถดำเนินการได้เอง จึงมีแนวคิดว่าต่อไปอาจจะต้องปรับปรุงแก้ไขกฎหมายต่างๆ เหล่านี้ให้ไม่ต้องเสนอคณะรัฐมนตรี ซึ่งเท่าที่สังเกตในการเสนอร่างกฎหมายใหม่หลายเรื่อง เช่น ในเรื่องการแต่งตั้งคณะกรรมการ ส่วนราชการมักจะตั้งผู้ทรงคุณวุฒิหรือกรรมการอื่นซึ่งมิใช่กรรมการโดยตำแหน่ง ให้เสนอเป็นโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรี เมื่อทางหน่วยงานยกร่างขึ้นมาและทางสภาผู้แทนราษฎรก็ประสงค์ให้เป็นเช่นนี้  อย่างไรก็ตาม เรื่องเหล่านี้ค่อนข้างจะฟุ่มเฟือยและเสียเวลาดำเนินการ ซึ่งระดับกระทรวงเองก็สามารถกระทำได้ เพราะฉะนั้น เรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องกฎเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดซึ่งคงต้องมีการปรับปรุงแก้ไขต่อไป และในหลายๆ เรื่อง
ทางสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเองก็พยายามพิจารณาว่า ถ้ากฎหมายไม่ได้ห้ามไว้หรือไม่ได้บังคับไว้นั้นสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะพยายามไม่ให้นำเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรี แม้แต่
ร่างกฎกระทรวง ซึ่งความจริงแล้ว การเสนอร่างกฎกระทรวงไม่มีกฎหมายบอกว่าต้องเสนอคณะรัฐมนตรี แต่ถือเป็นความรับผิดชอบร่วมกันของรัฐมนตรี กฎกระทรวงที่เสนอมานั้นบางครั้งมีผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้าง หรือมีผลกระทบต่อส่วนราชการในวงกว้าง  ดังนั้น
ร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย การเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรีที่ยกร่างขึ้นใหม่นั้น จึงเสนอว่าไม่จำเป็นต้องเสนอกฎกระทรวงทุกเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี เฉพาะเรื่องที่สำคัญๆ หรือเรื่องที่นายกรัฐมนตรีมีคำสั่งให้เสนอเท่านั้น แต่กฎกระทรวงบางประเภท เช่น กฎกระทรวงเรื่องของบัตรประจำตัว ซึ่งเป็นเรื่องเฉพาะของหน่วยงาน ไม่ได้มีผลกระทบในวงกว้างจึงอาจไม่ต้องเสนอคณะรัฐมนตรี ซึ่งต่อไปเรื่องเหล่านี้จะมีพระราชกฤษฎีกาและระเบียบออกมาบังคับใช้ต่อไป

นอกจากนี้ ขอทำความเข้าใจกับหน่วยงานต่างๆ เป็นการล่วงหน้า กล่าวคือขณะนี้
สภาผู้แทนราษฎรมีระยะเวลาพิจารณาร่างกฎหมายเหลืออยู่ไม่กี่เดือน โดยยังคงมีร่างกฎหมายหลายฉบับที่ยังค้างอยู่ที่รัฐสภา ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้กำหนดให้พระราชบัญญัติต่างๆ
ที่ค้างอยู่ในรัฐสภาอาจไม่ตกไปเหมือนในอดีตที่ผ่านมา หากรัฐบาลยืนยันร่างกฎหมายให้รัฐสภาดำเนินการต่อไปได้ภายในหกสิบวันนับจากวันที่มีการประชุมสภาครั้งแรก ถ้ารัฐบาลยืนยัน
ร่างกฎหมายฉบับนั้นก็สามารถดำเนินการต่อไปได้  อย่างไรก็ตามเรื่องดังกล่าวอาจมีข้อขัดข้อง
ในเรื่องเวลา เพราะเมื่อมีการตั้งรัฐบาลแล้วกว่ารัฐมนตรีจะเข้ารับหน้าที่ กว่ารัฐบาลจะแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเห็นว่าระยะเวลาหกสิบวันคงไม่ทันแน่ จึงอยากขอให้นิติกรของหน่วยงานต่างๆ ตรวจสอบว่ามีร่างกฎหมายของหน่วยงานของท่านเรื่องใดบ้างที่ยังค้างอยู่ที่รัฐสภา อันเป็น
การเตรียมตัวไว้ล่วงหน้า เมื่อรัฐมนตรีเข้ารับหน้าที่แล้วท่านก็ควรรีบเสนอให้รัฐมนตรีทราบว่าจะพิจารณายืนยันร่างกฎหมายฉบับใดบ้าง หลังจากนั้นก็ส่งกลับมาที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี เพื่อที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะได้รวบรวมนำเรื่องเข้าคณะรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการส่งไปยังรัฐสภาต่อไป

เรื่องที่สาม การตรวจสอบกฎหมายก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ แต่เดิมเมื่อร่างกฎหมายได้ผ่านการพิจารณาของหน่วยงานแล้ว ขั้นตอนต่อไปเป็นเรื่องของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่จะต้องตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย และเมื่อตรวจพิจารณาเสร็จแล้วก็จะส่งกลับไปยังสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ซึ่งถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีก็จะส่งไปยังรัฐสภา เมื่อผ่านการพิจารณาของรัฐสภาแล้วสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะดำเนินการนำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้าฯ ซึ่งขั้นตอนก่อนนำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้าฯ นั้นเป็นภาระของหน่วยงานเจ้าของเรื่องที่ต้องตรวจสอบร่างกฎหมายอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งร่างกฎหมายที่ผ่าน
การพิจารณาของรัฐสภาแล้วจะมีกำหนดระยะเวลาต้องนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายภายในยี่สิบวันนับจากวันที่ได้รับร่างกฎหมายนั้นจากรัฐสภา จึงขอความกรุณาจากหน่วยงานเจ้าของเรื่อง ให้มาช่วยกันตรวจร่างกฎหมาย ไม่ควรให้เวลาผ่านพ้นไป บางกรณีร่างกฎหมายบางฉบับมีกำหนดระยะเวลา
แต่จำเป็นที่จะต้องให้เวลาการกราบบังคมทูลซึ่งต้องใช้ระยะเวลาเช่นกัน ทางสำนักราชเลขาธิการได้ท้วงติงประเด็นนี้มา เพราะแม้จะทูลเกล้าฯ ถวายแล้วก็ตามแต่ก็ยังคงมีขั้นตอนของสำนัก
ราชเลขาธิการ  ยกตัวอย่างเช่น กฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจฉบับหนึ่ง ซึ่งการจดทะเบียนจัดตั้งบริษัทกับวันที่ยกเลิกกฎหมายจะต้องเป็นวันเดียวกัน แต่ปรากฏว่าหน่วยงานเจ้าของเรื่องเสนอ
ร่างพระราชกฤษฎีกากำหนดวันที่จะจัดตั้งบริษัทสิบห้าวันนับจากวันที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาร่างกฎหมายเสร็จ อันเป็นการกำหนดว่าจะต้องยกเลิกกฎหมายภายใน
สิบห้าวัน ซึ่งในทางปฏิบัติเป็นไปไม่ได้ จึงต้องมีระยะเวลาในการนำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายบ้าง ประเด็นนี้เป็นข้อขัดข้องประการหนึ่ง และเมื่อนำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายแล้วจำเป็นต้องใช้ระยะเวลาพิจารณา เมื่อไม่ทันภายในกำหนดเวลาจึงมีผลให้กฎหมายฉบับนั้นต้องมีผลบังคับใช้ย้อนหลัง จึงอยากขอฝากผู้รับผิดชอบด้านกฎหมายให้ตระหนักในเรื่องนี้ด้วย


ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (นางดนุชา  ยินดีพิธ)*

 

ประเด็นเรื่องการขายรัฐวิสาหกิจนั้น ความจริงแล้วไม่มีกฎหมายเรื่องการขายรัฐวิสาหกิจ ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้แปลงสภาพรัฐวิสาหกิจจากการเป็นองค์กรที่เป็นองค์การไปเป็นบริษัทจำกัดเท่านั้น จึงมีผลให้เกิดการชะลอการขายรัฐวิสาหกิจหรือการให้เอกชนเข้ามาร่วมทุน ซึ่งขณะนี้รัฐบาลมีนโยบายที่ชัดเจนแล้วโดยให้ยกร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการให้รัฐวิสาหกิจออกไปให้เอกชนเข้าร่วมทุนหรือขายให้ชัดเจน โดย
ยกร่างกระบวนการอย่างครบวงจรเริ่มตั้งแต่การพิจารณาว่าจะนำรัฐวิสาหกิจใดเข้าสู่กระบวนการ การบริหารจัดการต่างๆ ว่ากลุ่มไหนจะขายมากขายน้อยเท่าใด เพื่อไม่ให้เกิดความขัดแย้งใน
การบริหารราชการในส่วนที่เป็นรัฐวิสาหกิจและจะช่วยลดการชุมนุมคัดค้านลงได้ ซึ่งขณะนี้กระบวนการยกร่างกฎหมายยังมีข้อขัดข้องหลายประการและยังมีความล่าช้า เพราะมีเหตุปัจจัยบางอย่างที่ไม่สามารถควบคุมได้ เช่น กลุ่มผู้ชุมนุมคัดค้าน

ขอแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการเร่งรัดกระบวนการร่างกฎหมายที่ล่าช้าว่า
ควรนำระบบประเมินผลการปฏิบัติราชการซึ่งอยู่ในหมวด ๘ แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ มาใช้ ซึ่งเป้าหมายของพระราชกฤษฎีกาคือการลดขั้นตอนหรือเพิ่มความคล่องตัวในการปฏิบัติราชการ จึงต้องมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดระเบียบขั้นตอนการปฏิบัติราชการ ซึ่ง ก.พ.ร. ได้กำหนดให้เรื่องดังกล่าวเป็นเป้าหมายชี้วัดส่วนราชการประการหนึ่ง จึงสามารถนำมาเป็นเครื่องมือในการเร่งรัดกระบวนการร่างกฎหมายได้ประการหนึ่ง เพราะหากดำเนินการได้บรรลุเป้าหมายแล้วจะมีแรงจูงใจตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ที่กำหนดให้ส่วนราชการใดดำเนินการบรรลุเป้าหมายจะได้รับรางวัลเป็นกรณีพิเศษ หรือสามารถลดค่าใช้จ่ายได้ ค่าใช้จ่ายในงบประมาณที่ลดไปนั้นส่วนราชการนั้นสามารถเก็บไว้ใช้ได้ ซึ่งสามารถนำไปปรับปรุงในเรื่องการพัฒนาบุคลากร หรือเป็นการให้รางวัลแก่ข้าราชการก็ได้ สิ่งจูงใจอีกประการตามแนวทางของ ก.พ.ร. คือหน่วยราชการใดเป็นหน่วยราชการที่มีรายได้สามารถเจรจาขอจัดสรรรายได้ ๕
% หรือ ๑๐% ของรายได้ที่จัดเก็บได้เป็นรางวัลพิเศษหรือเป็นค่าตอบแทนพิเศษให้แก่ข้าราชการได้ อย่างไรก็ตามขึ้นอยู่กับกฎหมายหรือความตกลงกับกระทรวงการคลังหรือสำนักงบประมาณ  ดังนั้น หากหน่วยงานใดสามารถริเริ่มกระบวนการนี้และเจรจาต่อรองโดยทำบันทึกกับ ก.พ.ร. ได้ก็จะมีโอกาสได้รับค่าตอบแทนพิเศษ ซึ่งหน่วยงานใดที่มีตำแหน่งนิติกรเรียกร้องค่าตอบแทนก็อาจจะใช้ช่องทางนี้แก้ปัญหาดังกล่าวได้ วิธีการที่ได้นำเสนอมาจึงเป็นการนำวิธีการบริหารจัดการองค์กรมาใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขกระบวนการยกร่างกฎหมายที่ล่าช้าได้ โดยส่วนตัวคิดว่าวิธีการนี้น่าจะเป็นประโยชน์ อย่างไรก็ตามวิธีการที่กล่าวมานี้อาจจะนำไปวัดในเรื่องคุณภาพไม่ได้ ซึ่งคุณภาพสามารถวัดได้ในกระบวนการร่างกฎหมายของหน่วยงานนั้นเอง ยกตัวอย่างเช่น
หากหน่วยงานร่างกฎหมายออกไปแล้วมีคนภายนอกสงสัยมากย่อมแสดงให้เห็นว่ากฎหมายนั้นเขียนไม่ชัดเจนหรือต้องมีการตีความกฎหมายฉบับนั้นบ่อยๆ ย่อมแสดงให้เห็นว่ากฎหมายฉบับนั้นมีความไม่ชัดเจนหรือคลุมเครือ ซึ่งสามารถชี้วัดในเรื่องคุณภาพได้  ดังนั้น หน่วยงานที่ออกกฎหมายจึงต้องใช้วิธีการนี้เป็นเครื่องชี้วัดคุณภาพของหน่วยงานเวลาที่ยกร่างกฎหมายเพื่อให้ได้ร่างกฎหมายที่มีความชัดเจน และนำไปปฏิบัติได้ วิธีการที่กล่าวมานี้เป็นวิธีการที่ตนเองเข้าไปมีส่วนร่วมในระบบการประเมินผลการปฏิบัติราชการของ ก.พ.ร.

 

 

 

 



* กระทรวงการคลัง กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงอุตสาหกรรม สำนักนายกรัฐมนตรี ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

* ผู้อำนวยการกลุ่มกฎหมายและระเบียบด้านเงินเดือน ค่าจ้าง บำเหน็จบำนาญกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง  

** นิติกร ๙ ชช. กรมการประกันภัย กระทรวงพาณิชย์

* กระทรวงการคลัง กระทรวงคมนาคม กระทรวงพลังงาน กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารกระทรวงมหาดไทย สำนักนายกรัฐมนตรี และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

* ผู้อำนวยการกองนิติการ กรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทย

* กระทรวงการคลัง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงสาธารณสุข สำนักนายกรัฐมนตรี และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

* นิติกร ๘  กรมพัฒนาการแพทย์แผนไทยและการแพทย์ทางเลือก  กระทรวงสาธารณสุข

* กระทรวงยุติธรรม กระทรวงแรงงาน กระทรวงศึกษาธิการ สำนักนายกรัฐมนตรี สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน สำนักงานศาลยุติธรรม และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

* ผู้อำนวยการศูนย์ข้อมูลกฎหมายกลาง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

* รองเลขาธิการคณะรัฐมนตรี สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี สำนักนายกรัฐมนตรี

* นักวิชาการคลัง ๙ ชช  สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลัง

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

บริการอื่น ๆ
เสนอแนะ - ติชมเว็บไซต์



สำหรับทำให้ IE เปิดไฟล์ TIFF ได้
© สงวนลิขสิทธิ์ พ.ศ.๒๕๔๕ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา  
เว็บไซต์นี้เหมาะสำหรับจอภาพขนาด 1,024 x 768 พิกเซล